Лидия Андрусенко -Михаил Эгонович, согласны ли вы с утверждением ректора ВШЭ Ярослава Кузьминова, что если административная реформа не будет проведена в ближайшие два года, то нынешняя власть с ее основной идеологией становления исполнительской вертикали окажется под ударом?
- Многие из реформ, от которых зависит экономический рост и будущее страны, ставят перед государственной администрацией принципиально новые и сложные задачи в сфере регулирования взаимодействий между государством, экономикой и обществом. Сегодня власть это прекрасно понимает, уделяя большое внимание именно реформе госслужбы. Преобразования в этой области намного отстали от политических и экономических реформ. В части государственного администрирования мы по-прежнему островок старой советской бюрократии с очень небольшими изменениями. Эти изменения в основном касались отказа от традиционного подхода к кадровой политике так называемой номенклатуры. Наше министерство - хорошая тому иллюстрация. Здесь работают люди, которые за последние десять лет уходили из госслужбы в негосударственные структуры и снова возвращались в исполнительную власть. Так что при всех издержках традиционная замкнутость и изолированность госаппарата от остальной части общества в какой-то мере преодолена. Но одновременно накопилось огромное количество проблем.
- Видимо, на первом месте здесь стоит проблема низких зарплат чиновников и, как следствие, их коррумпированности?
- На мой взгляд, зарплата - лишь часть проблемы. Действительно, коррупция тесно связана с усилившейся неконкурентоспособностью госслужбы на рынке труда. Но в еще большей степени коррупция связана с тем, что чиновник закрыт и непрозрачен для общества. А что касается низких зарплат, то вопрос здесь гораздо глубже. Одним из главных препятствий для их повышения является чрезвычайно низкая эффективность использования всех видов ресурсов в государственной администрации, включая и фонд оплаты труда. Ныне действующая система госслужбы построена на традициях командной экономики. Все ресурсы внутри госслужбы распределяются по затратному принципу, то есть на основе сложившихся потребностей министерств и ведомств. В результате количество госслужащих непрерывно увеличивается. Потому что это единственный способ увеличить объемы ресурсов, которые ему необходимы.
- Но ведь можно же потом уволить часть сотрудников и перераспределить ресурсы?
- Нет, существующие правила этого не позволяют. Тут мы имеем дело с порочным кругом: сами механизмы распределения ресурсов в современной госслужбе, которые основываются на централизованном, исключительно жестком натуральном планировании, стимулируют завышение потребностей. При этом чем больше чиновников, тем больше шансов повысить совокупный фонд оплаты труда в соответствующем ведомстве. Но это никак не связано с оценками эффективности работы организации. Наоборот, это косвенно способствует тому, что зарплата чиновников очень сильно отстает от тех уровней, которые реально складываются на рынке труда. Поэтому идет непрерывный отток квалифицированных кадров из госслужбы. И это при том, что здесь нередко приходится принимать решения, стоимость которых исчисляется процентами ВВП.
- То есть когда мы говорим о слабости государства, следует иметь в виду слабость системы государственной службы?
- Сами подходы к экономике и социальной жизни сегодня существенно изменились и усложнились. Они требуют высокой квалификации, в частности, в таких областях, как финансовые рынки, современные менеджмент и информатика. Между тем совершенно очевидно, что размер и натуральных, и денежных средств должен быть напрямую увязан с той работой, которую выполняет государственный орган.
- Получается некий вариант хозрасчета?
- По сути дела, да. Те необходимые изменения, которые мы сейчас обсуждаем в рамках реформы госслужбы, чем-то напоминают переход от сверхцентрализованной сталинской модели командной экономики к косыгинской системе хозрасчета и плановых показателей. Ясно, что госслужба никогда не будет чисто рыночной системой, но некоторые элементы конкурентности все же необходимы.
Но есть и вторая составляющая реформы - повышение открытости госслужбы. В первую очередь необходимо перейти от закрытого списка того, что можно делать доступным, к закрытому списку того, что нельзя предоставлять. У нас сегодня в каждом ведомстве есть список вопросов, которые являются гостайной, а вся другая информация теоретически должна быть открытой. Но я не знаю случая, когда чиновника наказали бы за непредоставление этой открытой информации. А вот за ее утечку наказание может быть очень серьезным, вплоть до увольнения. Нам предстоит пройти очень долгий путь, чтобы создать внутри госслужбы действенные механизмы ответственности и подотчетности обществу.
На мой взгляд, одним из первых шагов в этом направлении может стать установление стандартов обслуживания граждан в госорганах. Причем, стандартов, исключающих появление гигантских очередей на прием к чиновнику. Попробуйте сегодня, например, перерегистрировать объект недвижимости в Подмосковье. Там за неделю вперед надо записываться. Дальнейшие шаги реформы связаны с постепенным переходом к распределению ресурсов с учетом качества оказываемых услуг.
- Ваш взгляд на реформу все же довольно пессимистичен, ведь вы считаете, что даже к 2005 году зарплата госслужащих существенно не возрастет.
- Ясно, что такого рода комплексные изменения - это задача, которая растягивается как минимум на десятилетие. Прежде всего расширение самостоятельности в распоряжении ресурсами должно быть подкреплено резким усилением ответственности за их неэффективное использование. Иначе мы рискуем получить систему, где будет процветать бесконтрольное воровство государственных средств. И если потребуется эти реформы проводить медленнее в силу неготовности всей системы госслужбы, значит, мы будем делать их медленнее. Поэтому отработка механизмов перехода требует проверки экспериментами.
- Где вы намерены их проводить?
-Во-первых, объект эксперимента должен быть более-менее представительным с точки зрения возможности распространения опыта. Во-вторых, он должен быть достаточно компактным и управляемым. Мы можем начать эксперимент в каком-то ведомстве, которое не имеет большой сети региональных представительств. Сегодня, например, Министерство культуры выражает готовность стать объектом такого эксперимента.
- А вы хотите начать именно с какого-то министерства?
- Не только. Многие из вопросов, которые потом могут быть успешно внедрены на федеральном уровне, вполне можно отработать в регионах и даже в муниципальных образованиях. В субъекте Федерации можно выстроить компактный объект и тем самым снизить риски отрицательных последствий.
- Так, может, начать этот эксперимент с Санкт-Петербурга, который сегодня стремится быть положительным примером для всей страны?
- Если Санкт-Петербург изъявит такое желание, это будет прекрасно. Но у нас уже есть заинтересованные в этом субъекты Федерации. Например, некоторые северные регионы готовы провести у себя этот эксперимент. Но для нас главная задача в том, чтобы по возможности охватить разные сферы деятельности.
- С момента прихода Путина к власти постоянно шли разговоры о возможном реформировании правительства. Но стоит этим заниматься, если пока даже не начата реформа госслужбы?
- На мой взгляд, если мы начнем реформу госслужбы просто с изменения состава министерств и ведомств в правительстве, то мы не решим ни одной существенной проблемы. Какие-то адаптации в структуре правительства должны проходить, но рассматривать их как основной элемент реформы бессмысленно. На самом деле это не более чем средства решения задач текущей политики государства. Основные проблемы, с которыми связана недостаточная управляемость внутри нашего правительства, состоят прежде всего в том, что в его состав входит избыточное с точки зрения норм управляемости количество министерств и ведомств. В отличие от многих стран в нашем правительстве разветвленный институт вице-премьеров. Их несколько раз пытались свести к одному заместителю председателя правительства, но вскоре выяснялось, что такая система не работает. Потому что если 40 или 50 ведомств замыкаются на одном-двух руководителях, то добиться необходимой координации ведомств становится невозможно. Но структура, которая имеет много вице-премьеров, тоже создает массу проблем, так как им недостает полномочий и ресурсов для принятия всех необходимых решений. Так что реформа правительства вне контекста общей реформы будет очень затруднена. Ведь для этого потребовалось бы уменьшить количество министерств и ведомств в составе правительства и увеличить их размер. Если сделать это механически, ничего другого не поменяв в системе управления госслужбой, то мы получим суперминистерства - гигантские, неуправляемые бюрократические монстры. Чтобы эта система оказалась работоспособной, необходим комплекс предварительных изменений в регулировании госслужбы. В частности, нужно делегировать принятие решений на менее высокий уровень руководства.
- А что происходит в министерствах сейчас?
- Сегодня все более-менее значимые решения замыкаются на уровне министра или замминистра. Я как первый заместитель главы Минэкономразвития вынужден подписывать тысячи официальных писем, содержание которых я все равно не могу эффективно отследить. Но чтобы передать ряд полномочий на более низкий уровень, нужно одновременно поднять ответственность среднего звена за принимаемые решения. Ведь у нас нижестоящий уровень чиновников не обладает полномочиями, но он и безответственен. Нужен также механизм, который позволит часть функций, не относящихся непосредственно к выработке политических решений, делегировать от министерств во внешние подразделения. Например, в агентства - специальные госорганы, которые осуществляют функции, но не являются частью правительства. И пока вся эта система не выстроена, какая-либо реорганизация правительства не может привести к кардинальному повышению эффективности госслужбы.
Дарья Гармоненко