Рамазан Абдулатипов РЕФОРМА Федерации занимает центральное место в становлении российской государственности на современном этапе. Федеративная модель нашего государства, утвержденная Конституцией, разработана с учетом международного опыта строительства территориально сложных и многонациональных государств. К сожалению, наши политики и ученые воспринимают современный российский федерализм лишь как формальную уступку регионам, прежде всего национальным республикам - как будто края и области не заинтересованы в демократизации государственного устройства и государственного управления. Как сказал на заседании Совета Федерации Юрий Лужков: "Кому-то хочется нас держать постоянно у унитарного стойла". Когда президент России начал укреплять вертикаль власти, хор унитаристов запел еще громче. Россия была вновь поставлена перед выбором между феодальной раздробленностью и феодально-имперским унитаризмом. И то, и другое является отрицанием федерализма.
Ту жизненно необходимую работу по упорядочению разрыхленных федеративных отношений, которую Владимир Путин вынужден сегодня проводить, многие восприняли как долгожданный возврат к временам имперского унитаризма. Между тем в современных условиях, если мы хотим быть цивилизованным государством и сохранить свое единство, у нас нет другого пути, как подчеркнул в своем ежегодном послании Федеральному собранию президент РФ В.В. Путин, кроме как быть полнокровной Федерацией. Соответственно, задача состоит не в отказе от федеративной модели, а в совершенствовании, реструктуризации, если так можно говорить, федеративных отношений. Представляется, что в качестве основных направлений федеративной реформы должны быть выбраны следующие.
Первое. Ни в коем случае не пытаться переписывать раздел Конституции "О федеративном устройстве". Более того, дать время "успокоиться" модели федеративного устройства, которая нам досталась по наследству. В свое время нам, разработчикам Федеративного договора и раздела Конституции о федеративном устройстве, пришлось соотносить свои идеи с реальным состоянием российской государственности. Чрезмерно радикальные, резкие движения были невозможны в условиях, когда развалился Советский Союз. Качественное состояние Федерации определяют не количество субъектов и их названия, а те реальные экономические и правовые отношения, в которые вступают субъекты Федерации и федеральные органы власти.
Второе. От Федерации политической, декларативной следует перейти к правовой, с четко отработанными "правилами игры". Нужны такие законы, которые обеспечивали бы на практике как целостность и жизнеспособность единого государства, так и самостоятельность субъектов Федерации. Надо учитывать, что чиновники в Центре и в федеральных округах могут довести меры федерального вмешательства до абсурда, перекладывая ответственность перед своим населением на президента и правительство страны.
Третье. Наша Конституция перегружена совместными полномочиями. И так получилось не от хорошей жизни. Важно было на фоне развала Советского Союза скорее собрать Федерацию. И все вопросы, которые не удавалось согласовывать, мы отправляли в корзину совместных полномочий, надеясь, что со временем законодатель все распишет как надо. В 1995 г. мною был внесен законопроект "О механизмах реализации ст.72 Конституции Российской Федерации". Но, как ни странно, Совет Федерации не принял законопроект к рассмотрению, а в Государственной Думе он получил 14 голосов. Это еще раз продемонстрировало формальное отношение нашей политической элиты к федерализму.
Четвертое. Суть федерализма заключается в выводе системы управления на местные сообщества, в корректировке управленческой деятельности с учетом потребностей и особенностей местных сообществ. У нас же местное самоуправление не только оторвано от государственной власти, но и отделено от системы федеративных отношений. Разграничивая полномочия между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, мы не довели принцип федерализма до местных сообществ.
Пятое. Наша Федерация была и остается конституционной, а не договорно-конституционной или конституционно-договорной, как считают многие. Договоры и соглашения лишь определяют механизмы реализации положений действующей Конституции. Я согласен с теми, кто говорит, что нет необходимости сохранять практику договорного регулирования федеративных отношений, - но это лишь если будут срочно приняты необходимые законы. А их только в связи с 72-й статьей необходимо более тридцати.
Шестое. Некорректны и необоснованны рассуждения о том, что так называемый этнический принцип формирования Федерации является ее разрушителем и что республики якобы обладают особыми правами, - начиная с формально-декоративного гражданства и кончая необходимым государственным статусом родных языков. Борьба с национальностями и республиками ничего созидательного для Федерации не несет. Мы очень много говорим о льготах для республик, а на деле из 21 республики 18 относятся к категории депрессивных. Кроме того, почему-то у нас господствует мнение, что, скажем, Рязанская область не имеет отношения к этническому принципу. Все это проявления старых и пагубных подходов, когда русская нация была искусственно выключена из отношений этничности. Тут фундаментальная проблема, решение которой отдано на откуп крайним силам. Вместо дальнейшей разработки и реализации программы этнокультурного развития русской нации, чем мы начали заниматься в Миннаце, началось навязывание безграмотного, по своей сути, закона о русском народе. Соответственно национальные вопросы русского и других народов обретают этнополитическую окраску. Это опасная ситуация и справиться с ней будет трудно. Этнические и конфессиональные проблемы развития нашего общества и государства пока не стали предметом единой стратегии, предметом повседневных управленческих усилий чиновников и гражданского общества.
Седьмое. В первую очередь необходимо реализовать федеративный потенциал, заложенный в Конституции, и создать правовые механизмы для регулирования всего комплекса федеративных отношений. Парламентская группа "Федерация" с самого начала предложила разработку пакетного федерального закона "О правовых основах развития федеративных отношений в Российской Федерации". Главное требование федерализма - создание единой системы гарантий прав и свобод человека независимо от его национальной принадлежности и места проживания. И здесь основополагающую роль играет экономический фактор. Сегодня бюджетная система устроена так, чтобы уничтожить всякие стимулы к эффективному хозяйствованию. Видимо, следует перейти на методику поощрения деятельности регионов-лидеров как локомотивов экономического развития, а для остальных продумать систему "выживаемости" при стандартной ситуации и "мощных рывков" при благоприятных условиях.
Федеративные отношения у нас сводятся почему-то к взаимодействию между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. На деле же все уровни федеративных отношений напрямую должны выходить на гражданина Российской Федерации, в том числе в плане ответственности органов власти, чиновников, законодателей перед гражданином.
От стратегически выверенного правового, а не субъективно-административного, конъюнктурно-политического решения задач федеративной реформы зависит перспектива целостного развития Российского государства, благополучие граждан и самочувствие народов. На смену импульсивным, до конца не продуманным временным мерам должна прийти серьезная работа по переходу от декларированной Федерации к Федерации реальной, прочной.
