Леонид Бандорин CЕМНАДЦАТОГО мая 2000 года президентом РФ был подписан Указ # 867, изменяющий структуру управления в области охраны окружающей природной среды и природных ресурсов. Этим приказом упразднялись Госкомэкология России и Федеральная служба лесного хозяйства, а их функции передавались Министерству природных ресурсов РФ (МПР).
При этом надо иметь в виду, что реформирование происходило одновременно с установлением схемы федеральных округов. МПР РФ должно было иметь органы регионального уровня, управляющие нижестоящими территориальными структурами. По Москве таким ведомством являлась Москомприрода. До этих пор реформа системы управления происходила унифицированно и сводилась к формальной передаче территориальных органов Госкомэкологии МПР.
Однако московская городская администрация выступила с инициативой о передаче полномочий органам городской власти. И 10 августа 2000 года было подписано "Соглашение между МПР РФ и Правительством Москвы о взаимодействии в сфере охраны окружающей природной среды". Предмет "Соглашения" определен как "совместное осуществление Министерством и Правительством Москвы полномочий по охране окружающей среды, а также проведение согласованной экологической политики". Основная нормативная начинка "Соглашения" заключается в передаче московскому правительству полномочий по осуществлению государственного экологического контроля и проведению государственной экологической экспертизы, а также ведение экологического мониторинга, разработка инструктивно-методических документов в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Для осуществления указанных полномочий в структуре правительства Москвы создано отдельное подразделение (распоряжение мэра Москвы от 29.08.2000 # 920-РМ "О создании Департамента природопользования и охраны окружающей среды"). Возглавил его Л.А. Бочин, бывший глава Москомприроды.
Однако существует как минимум три основания, по которым (как в совокупности, так и по каждому в отдельности) нельзя признать "Соглашение", следовательно, и последующие распоряжения законными.
Во-первых, не была соблюдена процедура оформления "Соглашения". Согласно Федеральному закону "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ" проект соглашения направляется в правительство России, которое в трехмесячный срок должно одобрить или отклонить его и сделать это в форме специального постановления или распоряжения. Такого одобрения ни в какой форме не имеется. Насколько известно, уже после подписания "Соглашения" была предпринята попытка получить одобрение правительства РФ "задним числом", но она не увенчалась успехом. Вообще о том, в какой спешке было подготовлено "Соглашение", свидетельствует и тот факт, что подписи мэра Москвы Лужкова Ю.М. и министра природных ресурсов Яцкевича Б.А. поставлены прямо на так называемом "визовом" экземпляре, где расположены подписи ответственных исполнителей.
Во-вторых, "Соглашение" не вступило в силу. Согласно указанному федеральному закону соглашение вступает в силу по истечении 10 дней с момента его официального опубликования вместе с правовыми актами об их одобрении, если соглашением не установлен другой порядок вступления в силу. При этом надо учитывать, что, оговаривая "другой порядок", российское законодательство исходит из принципа допустимости издания такого рода актов без опубликования, только если они рассчитаны на государственные органы.
Тут надо отметить, что в "Соглашении" МПР поручает правительству Москвы применять "предусмотренные действующими нормативными правовыми актами санкции за выявленные правонарушения". Оставив за рамками юридическую выверенность подобной формулировки, необходимо отметить, что эта норма напрямую затрагивает права и свободы человека и гражданина. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды, определены Кодексом РСФСР об административных правонарушениях, Законом РФ "Об охране окружающей природной среды". А в соответствии со статьей 15 Конституции России "любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если не опубликованы официально для всеобщего сведения". Рассматриваемое соглашение опубликовано не было.
Представьте себе, какая должна быть реакция гражданина, нарушившего природоохранное законодательство, если постановление о наложении на него административного взыскания вынесет должностное лицо некоего департамента правительства Москвы, о статусе и полномочиях которого никто не имеет ни малейшего понятия.
В-третьих, "Соглашение" не зарегистрировано Министерством юстиции Российской Федерации. Приведенные факты нарушения законодательно установленных процедур оформления и вступления в силу для такого рода документов свидетельствуют о незаконности и неприменимости "Соглашения".
При этом следует признать, что последующее распоряжение мэра Москвы о создании департамента природопользования и охраны окружающей среды также противоречит законодательству и подлежит отмене, так как в его преамбуле содержится ссылка на не вступивший в силу акт.
Кроме того, штат департамента определен в 183 сотрудника. Такая численность предполагает решение задач в том объеме, в каком они выполнялись Москомприродой, однако никаких полномочий, кроме распоряжения бюджетными средствами, у ведомства нет. Интересно, что будет делать в структуре правительства такой гигантский департамент-фантом? При этом сотрудники ликвидированной Москомприроды, конкурирующие между собой за возможность трудоустройства в новой структуре, в большинстве своем наивно полагают, что все полномочия у них сохранятся. Надо понимать, что создание опереточного департамента дискредитирует мэра Москвы и вводит в заблуждение всех природоохранных работников.
Ситуация осложняется еще и следующим.
Министерство природных ресурсов посчитало возможным установить, что Москомприрода не является территориальным органом Госкомэкологии. В результате московским властям было предложено самостоятельно решить вопрос о ликвидации Москомприроды. Вполне очевидна правовая ущербность такой позиции, однако городская администрация ее не оспорила и выпустила соответствующее постановление.
Таким образом, в настоящее время в Москве сложилась неоднозначная ситуация с организацией системы государственного экологического управления и контроля. Москомприрода ликвидирована, а Департамент правительства Москвы не имеет правовых оснований для своей деятельности. Исправить положение сможет подготовленное и находящееся "на выходе" положение о департаменте природных ресурсов по Центральному региону, в положении о котором указано, что он непосредственно осуществляет возложенные на него полномочия не только на территории Московской области, но и на территории Москвы.
Однако подобные реформенные пертурбации, сопровождаемые целым рядом неправомерных и оспоримых актов органов управления и контроля, однозначно влекут за собой только ослабление экологического управления и контроля, несогласованность действий власти на федеральном и городском уровне и как следствие - ухудшение и без того непростой экологической ситуации в Московском регионе.
Дарья Гармоненко