Конец "договорной" Федерации?

О НАМЕРЕНИИ превратить Россию из "договорной" Федерации в Федерацию полноценную, с равноудаленными от избирательных преференций субъектами, Кремль объявил осторожно, но внушительно. Первое серьезное предупреждение о том, что укрепление властной вертикали исключительно политическими методами не ограничится, появилось в проекте бюджета на 2001 год, где баланс распределения доходов заметно меняется в пользу Центра (до 70%). Уже тогда стало понятно, что это неизбежно потребует изменения механизмов, регулирующих направления финансовых потоков, поэтому второе предупреждение, прозвучавшее уже из непосредственно приближенных к Кремлю структур, выглядело вполне логично. Заявление полпреда президента в Северо-Западном округе Виктора Черкесова о том, что договоры о разграничении полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации "исчерпали себя политически, а еще в большей степени юридически", неожиданностью не стало. А уже на следующий день информацию о прекращении договорной практики стали подтверждать и высокопоставленные чиновники администрации президента.

Момент для прекращения практики договорных отношений Кремль выбрал удачно. В этом году истекает срок действия многих договоров, Теперь Центр сам вправе решать, стоит ли эту практику продолжить или будет лучше от нее отказаться. Продолжать в Кремле не захотели. По истечении срока действия двусторонних договоров их намерены заменить федеральными законами, устанавливающими одинаковые сферы ведения для всех субъектов Федерации. Намерение Кремля губернаторы обдумывают пока тихо, воздерживаясь от публичных комментариев. Впрочем, это отнюдь не свидетельствует о том, что они готовы с этим смириться. Очевидно, что отмена всех перечисленных в договорах льгот (к примеру, право регионов распоряжаться природными ресурсами, федеральной собственностью и т.д.) без соответствующей компенсации даст новый повод к обострению и без того не идеальных отношений Центра с губернаторами. И очень многое будет зависеть от того, захочет ли Кремль оставить регионалам хотя бы минимальное пространство для торга. Губернаторских аргументов в пользу этого, надо думать, хватит. Кстати, в статье 72 Конституции РФ круг вопросов, находящихся "в совместном ведении" Центра и регионов, четко прописан. Туда же, кстати, включены и "вопросы владения пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами", и "разграничение государственной собственности".

Первой на очереди, скорее всего, окажется "бюджетная карта". На сегодняшний день открытым остается вопрос о балансе распределения доходов от НДС между Центром и регионами. Губернаторы, еще летом не без помощи олигархов одобрившие вторую часть Налогового кодекса, сегодня чувствуют себя вправе потребовать от власти соответствующих дивидендов. К примеру, за сокращение поступлений от налога за пользование автодорогами, за отмену льгот по транспорту, оплате услуг связи и жилищно-коммунальному хозяйству. Причем потребовать компенсаций губернаторы теперь смогут дважды. С созданием Госсовета прохождение бюджета фактически станет не двухступенчатым, как раньше (Госдума, Совет Федерации), а уже трехуровневым.

Однако бюджетный аргумент в борьбе регионов за сохранение хотя бы части привилегий - далеко не главное. Куда более серьезным может оказаться то, что в отдельных случаях двусторонние договоры "привязывают" отдельные регионы к Центру сильнее, чем Основной закон РФ. К примеру, в статье 61 Конституции Татарстана сказано: "Республика Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное Российской Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения". Другими словами, в Конституции Татарстана практически открытым текстом прописано, что без двустороннего договора "ассоциативная" связка с Россией исчезает. "Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние республики Татарстан", говорится в статье 1 Конституции этого субъекта РФ, а "законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам республики Татарстан" (ст. 59). В декларативной форме эта проблема решается просто. Сейчас главный акцент в своей политике Кремль делает на приведение регионального законодательства в соответствие с федеральными нормами права. В настоящее время между всеми президентскими полпредами и подведомственными им губернаторами подписаны соглашения "о приведении в соответствие". Глава Приволжского федерального округа Сергей Кириенко пошел даже дальше и оговорил в договорах с регионами конкретные сроки - декабрь 2000 года. За оставшиеся четыре месяца приволжским законодателям предстоит исправить 651 законодательный акт. Однако дальневосточный коллега Кириенко Константин Пуликовский, перед которым стоит куда более простая задача (в его округе Конституции не соответствует всего 61 законодательный акт), намерен ее решать до середины следующего года. Это заставляет предположить, что в случае с Приволжьем заявленные сроки могут так и остаться на бумаге.

В середине августа Минтимер Шаймиев уже дал понять Центру, что менять Конституцию Татарстана, которая, кстати сказать, на целый год старше российской, в Казани не очень-то собираются. "НГ" уже писала о том, что, когда на пленарной сессии госсовета республики один из депутатов предложил создать комиссию по приведению местных законов в соответствие с федеральными, в зале едва не разгорелся настоящий скандал. Предложение не прошло. Сам же Шаймиев предложил депутатам перенести сессию и посмотреть на реакцию Москвы.

Куда более серьезным аргументом в борьбе регионалов за федеративные преференции может стать "национальный фактор". Именно национальным образованиям, и в первую очередь Татарстану, в начале 90-х годов удалось добиться от Центра построения отношений на договорной основе. Когда шла разработка Основного закона РФ и Центр отклонил ряд предложений национальных республик, делегация Татарстана вышла из переговорного процесса, заявив, что это - Конституция унитарного государства. Аналогичным образом тогда поступили 30 субъектов Федерации. И гарантий того, что эта ситуация не повторится, не так уж и много.

Таким образом, несмотря на заявленное Кремлем намерение привести ныне существующую в России договорную форму федеративных отношений (что прописано в разделе втором Конституции РФ) к единому законодательному знаменателю, сделать это будет далеко не просто. Не исключено, что и после отмены договорной практики между Центром и регионами некоторые субъекты Федерации будут действовать по старой схеме, используя при этом все вышеперечисленные факторы давления на Центр. Не случайно именно в последнее время западные политологи вновь начали дискуссию на подзабытую было ими тему "развалится Россия или нет". Видимо, главным инструментом для проводимой ныне политики государственного устройства станет Госсовет, на котором и будут обсуждаться вопросы создания сильной, а не децентрализованной Федерации. Вряд ли стоит сомневаться в том, что руководители регионов найдут способ "уговорить" Центр не лишать их некоторой самостоятельности, и Центр вынужден будет с этим согласиться. Так что в любом случае унитарное государство нам не грозит.