Анна Закатнова - НАСКОЛЬКО значителен потенциал Конституции для того, чтобы реформировать Федерацию?
- Конституция - это то, что о ней скажет Конституционный суд. Толковать Конституцию может любой суд (общей юрисдикции, арбитражные суды и даже граждане). Однако толкование Конституции Конституционным судом носит универсальный и общеобязательный характер. В 1993 году приняли Конституцию, при этом мы сформировали некую юридическую модель организации власти и свободы личности в нашей стране. Но эта модель должна была наполняться конкретным юридическим, социальным, политическим и, может быть, даже и психологическим содержанием. К сожалению, тогда посчитали: приняли Конституцию и конституционная реформа завершена. Между тем это был самый важный этап конституционной реформы, но ее надо было продолжить на уровне субъектов РФ. Хотя некоторые меры вроде бы принимались и тогда, Центр не осуществлял должного контроля за этой реформой субъектов РФ. В результате те демократические принципы, которые заложены в Конституции, не в полной мере раскрыты.
- Кто может стать разработчиком конституционных поправок?
- Пока в Конституцию РФ не было принято ни единой поправки. Создатели Конституции поступили очень мудро: исходя из того, что Конституция в принципе может, а возможно, и должна обновляться по мере развития нашего общества и нашего государства, по мере возникновения новых задач и адаптации к социальной практике. Возможность принятия соответствующих поправок к Конституции, ее дополнения и изменения были предусмотрены в самом конституционном тексте. Авторы Конституции предусмотрели в самом тексте возможность принятия федеральных конституционных законов. Кстати, юристы и по сегодняшний день не очень адекватно представляют себе правовую природу федеральных конституционных законов. И далеко не все из них, предусмотренные Конституцией, приняты на сегодняшний день. На мой личный взгляд, федеральные конституционные законы продолжают и развивают Конституцию по основным направлениям конституционного регулирования общественных отношений. Возможно, однако, и собственно поправки к Конституции.
- Следует ли из ваших слов, что Конституция устарела и ее надо просто переписывать?
- Знаете, переписать Конституцию с самого начала до самого конца - это очень большой соблазн. Но я не уверен, что тот колоссальный потенциал, который заложен в Конституции, мы уже использовали. Мне гораздо более симпатичны консервативные подходы к действующей Конституции. Я боюсь одного: стоит только затронуть нечто в Конституции, как может рухнуть вся модель. И мы опять-таки вернемся к временам жесткого противостояния различных политических сил, интересы которых далеко не всегда совпадают с интересами народа.
- И все-таки возможны ли какие-либо изменения в Конституции? Я имею в виду именно поправки.
- Наверное, изменения в Конституции возможны.
- Какого рода?
- Я бы не стал сегодня говорить о том, что, на мой личный взгляд, можно было бы поменять в Конституции. Потому что боюсь безответственных игрищ с государственностью, основу которой составляет Конституция.
- Высказывалось мнение, что в семи новообразованных по решению президента округах возникнет вопрос, кому будут подчиняться суды общей юрисдикции...
- Прежде всего само выражение "подчинение судов" для меня звучит как нонсенс, поскольку суды и судьи подчиняются только Конституции и закону. Поэтому говорить о том, что возможно какое бы то ни было подчинение суда либо судьи представителю законодательной или исполнительной власти, - для меня это нелепость.
Что же касается самой организации судебной власти, то ее совершенствование вполне возможно. Соответствующий опыт имеется в сфере организации арбитражных судов: Высший арбитражный суд, окружные суды, которые покрывают своей деятельностью ряд субъектов РФ (скажем, в Краснодаре покрывает своей деятельностью и территорию Краснодарского края, и территорию Адыгеи и Карачаево-Черкесии и т.д.), и арбитражные суды соответствующих субъектов (например, Высший арбитражный суд Карачаево-Черкесии). Если речь идет об организации судов общей юрисдикции, то подобные предложения делались давно, если же речь идет о банальном подчинении, то это нонсенс.
- Депутат Госдумы Владимир Лысенко заявил, что представитель президента в округах станет выполнять в том числе "надзорную, контрольную функцию за выполнением в регионах Конституции федеральных указов и законов". Как это будет осуществляться на практике?
- Вообще-то главное назначение и главная функция полномочных представителей президента заключаются в том, чтобы выступать неким связующим звеном между субъектом РФ и главой нашего федеративного государства. Контрольная функция и полномочия представителя президента чрезвычайно важны.
Речь не идет о помощи, речь идет о выполнении функций федеральной государственной власти, которая, разумеется, должна осуществлять контроль за тем, каким образом реализуются федеральная Конституция и федеральные законы. Иногда говорят, что конституционный контроль осуществляется только Конституционным судом. Это неверно. И президент, и правительство, и Федеральное собрание, и все остальные власти осуществляют контроль за соблюдением Основного закона. Другое дело, что Конституционный суд является специализированным органом судебного конституционного контроля. Именно он занимает доминирующее положение во всей системе органов, которые обеспечивают конституционность РФ.
Чрезвычайно важно, чтобы в данной ситуации вся федеральная власть и вся региональная власть работали в унисон. Речь идет о том, что необходимо четко различать полномочия и прерогативы между властями федеральными и региональными, и обеспечивать реализацию этих прерогатив с тем, чтобы органы государственной власти субъектов РФ и их должностные лица были на высоте своей ответственности и не выступали простыми агентами центральной власти. Конечно, возникают противоречия, эти противоречия объективны и неизбежны, должен быть сформирован надежный и безотказный механизм преодоления этих противоречий с учетом интересов федеральной власти, Федерации в целом и субъектов Федерации. Единственная легитимная основа для преодоления этих противоречий - это Конституция РФ. Не может федеральная власть отдать свои полномочия субъекту РФ, но в то же время она не может изымать сама по себе полномочия субъекта РФ.
- Как привести в соответствие региональные и федеральные законы?
- Есть федеральная Конституция, но есть и региональные конституции и уставы 89 субъектов РФ. Уставы краев, областей, автономных областей и округов есть такие же конституции, как и те акты, которые возглавляют правовую систему республик в РФ. Федеральная же Конституция покрывает своим действием всю территорию РФ. Речь идет сегодня о гармонизации федерального и регионального законодательства.
Сам принцип федерализма и тот принцип разграничения предметов ведения объективно закладывают возможности противоречий. При этом опасность не в этих противоречиях, опасность в отсутствии механизмов их легального, юридического преодоления. Другое дело, что сумма этих противоречий накопилась чрезвычайно большая, поскольку они вовремя не преодолевались. Правда, здесь есть и другая проблема: дело в том, что эти противоречия зачастую сами представляют попытку вторжения субъектов РФ в прерогативы федерального законодателя. Бывают и процессы обратного характера, и федеральные органы государственной власти вторгаются в прерогативы субъектов РФ.
- Достаточно ли у Центра, даже если будут приняты путинские законопроекты, рычагов, чтобы контролировать деятельность законодательных органов субъектов Федерации?
- Несколько лет тому назад указом президента Бориса Ельцина была создана соответствующая комиссия, однако у меня такое впечатление, что эта комиссия работала не очень активно. Во всяком случае, должными полномочиями и возможностями воздействия на регионального законодателя не обладала. Если речь идет об обычном механизме, то эта проблема решается предельно просто: скажем, в республике в составе РФ принимают некий закон - есть возможность обжаловать этот закон в КС РФ. Например, орган исполнительной власти (президент, губернатор) издают некий акт, президент РФ на основании статьи 85 Конституции имеет возможность приостановить действие этого акта, а проблема дисквалификации этого акта решается соответствующим судом (Конституционным судом, судами общей юрисдикции либо арбитражными судами). Это обычный механизм.
- В период с января 1999 года Минюстом России было выявлено 347 противоправных правовых актов, принятых государственными органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Направляются ли эти данные автоматически в КС?
- Суд лишен собственной инициативы. Суд работает на "давальческом" сырье. Поэтому суд не может без соответствующего запроса уполномоченного на то органа либо физического лица рассматривать дело. К нам необходимо обращение, чтобы мы могли начать соответствующее дело. Другое дело - активизация правительства в обеспечении единства конституционного пространства РФ. Правительство обладает правом обращаться в КС, но, как правило, этого не делает. Много обращений от Госдумы, от президента РФ, от субъектов РФ, от граждан и отсутствуют обращения от правительства РФ.
- Консультируются ли с КС правовые управления субъектов РФ в КС при внесении изменений в свои конституции?
- Нет. Прямых консультаций не было. Но в 1996 г. КС РФ рассматривал дело о проверке конституционности ряда положений устава (основного закона) Алтайского края. КС в своем постановлении сказал о том, что организация власти субъектов Федерации должна в основном соответствовать организации власти на федеральном уровне. Если какой-либо субъект РФ воспринимает такую позицию и реализует ее в правовых актах, то это - консультация. Постановление посвящено, казалось бы, только уставу Алтайского края, но основные правовые позиции, сформулированные в этом и других решениях, касаются не только Алтая либо Тамбовской области, Саратова или Карачаево-Черкесии, они касаются всех субъектов РФ. Эти позиции обладают характером правовых прецедентов, связывающих всех участников конституционных отношений.
