Реформа административная или конституционная?

	Рисунок Вадима Мисюка

ВСЕ ТОЛЬКО и говорят о последней инициативе, авторство которой приписано тому, кто поставил свою подпись под соответствующим указом, - президент России Владимир Путин фактически единолично изменил характер Российской Федерации. Если называть вещи своими именами, то таким образом следует истолковывать решение о разделении государства на семь округов и о введении семи представителей президента в них. Таковая процедура не прописана в Конституции РФ, и это не тот случай, когда действует принцип "что не запрещено, то разрешено", - дело в том, что изменение границ внутри Российской Федерации Основной Закон нашего государства предписывает производить совершенно по иной процедуре.

Ссылки администрации Владимира Путина на то, что речь идет лишь о нормальной и конституционной вещи, т.е. о простом увеличении числа представителей президента в регионах, представляются малосостоятельными. Новые представители, то есть те семеро, которые будут осуществлять общий надзор за ситуацией в семи крупных субрегионах, получают автоматически больше полномочий, чем уже действующие 89 чиновников, поскольку, по разъяснениям той же АП, последние будут автоматически заместителями первых. И хотя руководители президентского аппарата пытаются уверить общественность, что речь идет о простой вещи - укреплении "президентской вертикали" и что семь суперпредставителей не получат каких-либо новых полномочий, ясно, что это не так.

Во-первых, они получат право контроля над своими заместителями. Во-вторых, они получат новый бюрократический аппарат, сама численность которого (явно, что по нескольку десятков чиновников в каждом из семи регионов) и право проверять соответствие принимаемых в регионах и первичных надзорных инстанциях решений и рекомендаций предполагают полномочия, которые без законодательной поддержки назвать иначе как незаконными нельзя.

И, наконец, самое главное - президентское окружение явно пытается использовать пресловутый административный ресурс, пока еще остающийся в наследство Владимиру Путину от выборного периода, для сохранения самое себя в качестве нужной, необходимой новому президенту силы. И в этих попытках, не встречающих практически никакого сопротивления все еще ошеломленных губернаторов (даже татарстанский президент Шаймиев "поддержал и одобрил"!), разработчики и "толкачи" субботнего указа не обращают внимания на такие мелочи, как несоответствие выборного, т.е. наиболее легитимного (по Конституции РФ!) статуса глав регионов с назначаемым статусом тех, кто должен будет их контролировать. Напомним, что предшественник Владимира Путина ввел институт представителей президента в регионах на волне своей триумфальной победы над ГКЧП, а затем, получив относительную поддержку новых глав субъектов Федерации, фактически перестал нуждаться в этих самых представителях. Но поскольку сам институт к этому времени уже успели записать в ельцинскую Конституцию, то и представителей оставили работать. Правда, никакой роли они в государственном устройстве не играли и жить губернаторам и России особо не мешали. Исключение составлял только генерал ФСБ Кондратов, в разгар борьбы приморского губернатора Наздратенко за свой гиперконтроль над Приморским краем призванный ему противостоять от имени Бориса Ельцина. Но в Кремле тогда быстро поняли, что двоевластие разрушит регион еще быстрее, чем, в общем-то, лояльный Наздратенко, и отказали генералу в поддержке. Да и сам Кондратов в силу специфики своей основной работы не смог заниматься реальной политикой, ограничиваясь письмами и телеграммами в Москву о злодействах губернатора.

Его пример - другим наука, но не тут-то было. Кто-то почему-то решил на исходе десятого года неудачных реформ, что все дело в том, чтобы издать пару-тройку указов да расставить повсюду верных людей (не исключено, что выходцев из той же ФСБ, которую все-таки вряд ли стоит считать кузницей политиков высокого класса). И что на этом благородном пути можно в очередной раз переписать - теперь уже "под Путина" - Конституцию, застраховав ее будущее содержание фактическим изменением национально-территориального устройства страны плюс уже неофициально объявив о возможности к осени пересмотреть способ образования и функции Совета Федерации. Напомним, что указанные действия и намерения изменяют характер государства и должны производиться путем всенародного референдума, о котором в Кремле не вспоминают. Более подробные доказательства, если они нужны, заключаются в следующем: переход к единообразию управления разнородными субъектами Федерации (с одной стороны, краями и областями, с другой - национальными образованиями), по существу, означает движение к унитарному государству от федеративного. Что хорошо известно специалистам по государственному праву, коих и в Кремле числится немало. Находясь в нормальной, а не цейтнотной для себя ситуации, вряд ли они решились бы в условиях непрекращающегося военного конфликта по поводу статуса субъекта Федерации даже думать, а тем более говорить о возможности в течение нескольких лет изменить статус так называемых мелких национально-государственных образований, как Еврейская АО.

Само по себе унитарное государство вряд ли хуже федеративного - но предполагает другую Конституцию. А ведь есть еще Федеративный договор осени 1993 года, который пока что никто не отменял... В администрации президента РФ говорят, что боятся повторения новоогаревского процесса - напомним еще раз, что этот процесс, приведший в итоге к распаду СССР, начался как раз даже не с указа президента Горбачева, а с принятия вроде бы полноценного закона, поспешно уравнявшего в правах разнородные субъекты советской Федерации.

Если говорить об истории новейших реформ, то следует вспомнить, что суверенитет республикам, и не только им, даровал боровшийся за власть Борис Ельцин, закрепив его даже в традиции заключения двусторонних договоров "Центр - субъект Федерации". Теперь настали иные времена - действительно, безграничные региональные суверенитеты опасны для единства федеративного государства. Но методы борьбы с опасностями остались, увы, прежние, ельцинские, фактически незаконные, под которые затем создаются квазиконституции, жизни которым семь лет.

СПИКЕР Совета Федерации Егор Строев отреагировал на указ Владимира Путина весьма неоднозначно и в своих оценках был очень острожен. По его словам, с одной стороны, указ в принципе полезен, так как направлен на укрепление власти, поскольку "система власти в последнее время постепенно становилась все более рыхлой и разрозненной". Огромное количество представителей президента в регионах только вредило, ведь по большому счету у этих служб не было большого воздействия, полагает Строев. Сейчас же есть шанс упорядочить систему представителей президента и федеральных органов власти на местах, сокращая и укрупняя их. Однако, по мнению спикера Совета Федерации, "этот шаг не последний", и впоследствии "нам не раз придется поговорить на эту тему". Но, думается, что "следующие шаги", о которых упомянул Егор Строев, будут встречены сенаторами более настороженно.

ПОДПИСАННЫЙ президентом Путиным указ о реформе федеративных отношений вызвал массу комментариев и еще больше неясностей. Причем неясности проистекают не только из-за плохого толкования предстоящей реорганизации кремлевскими чиновниками и пресс-службой. Судя по словам тех, кто много лет участвовал в разработке реформы и кому предстоит ее реализация, им и самим еще многое непонятно ни в плане действий, ни в конечном результате. Дело в том, что созданная сетка округов, по их собственному утверждению, - это только форма. Ее еще предстоит наполнить содержанием, которое предполагает кропотливый законотворческий процесс. Многих кремлевских экспертов, участвовавших в разработке проекта реорганизации, одолевают сомнения, как на практике будет проходить реорганизация десятков федеральных ведомств на местах. Они считают, что логичнее было бы поступить наоборот. Сначала решениями правительства фактически упразднить, переподчинить или перенести филиалы ведомств в новые "столицы" и лишь затем "очертить" границы новых сложившихся федеральных округов.

Кроме того, потребуется усиление полномочий "большой семерки" президентских представителей и наделение их дополнительными правами принимать административные и хозяйственные решения. Это создает совершенно иную ситуацию по сравнению с нынешней, когда президентские посланники выступают лишь в качестве наблюдателей или, можно сказать, "офицеров связи" между Центром и губернаторами. Новая ситуация, по словам компетентных экспертов, потребует не только указов президента, но, возможно, и изменений в Конституции.

В рамках реформы может своеобразно решиться вопрос и с излишней самостоятельностью республик и округов. Национальные регионы как бы "растворятся" в новой сетке, чем, вероятно, предполагается частично сгладить проблемы их статуса. Так или иначе, теперь перипетии разграничения их полномочий с Центром тоже могут быть частично делегированы Москвой на уровень глав федеральных округов. А совпадение сетки федеральных округов с военными вызывает массу обоснованных опасений по поводу усиления силовой составляющей власти.

Исполняющий обязанности начальника управления президента РФ по координации деятельности полномочных представителей президента в регионах РФ Антон Федоров прокомментировал "НГ" вышедший указ Владимира Путина.

- Я бы сказал, что указ президента о его представителях в регионах - только начало административной реформы. Указ не решает, а скорее ставит проблему реформы федеративного устройства. Все, что надо будет менять и реорганизовывать в рамках создаваемых округов, еще потребует кропотливой и длительной законотворческой работы. Подчеркиваю, это - только начало. Нам предстоит продолжительный и, видимо, очень увлекательный процесс.

- В целом это так. Хотя дискуссии по этой теме ведутся уже несколько лет. Но еще раз подчеркиваю, начинается не просто реформа отношений регионов с федеральным Центром, а крупная административная реформа в масштабе страны.

Кстати, совпадение новых федеральных округов с военными округами ни в коей мере не означает усиление роли военного ведомства в региональном управлении. Просто существующая сетка военных округов содержит меньше всего единиц управления.

- Мы подступались к этой реформе уже неоднократно, исходя всякий раз из того, что имеющаяся на сегодня система представительств федеральных органов власти в регионах слишком громоздка и неэффективна. Это огромное количество людей и ведомств - до 80 представительств в каждом регионе. Их задачи зачастую дублируются, порождают неразбериху и конфликты. Скажем, в некоторых регионах насчитывается до десятка только природоохранных учреждений федерального подчинения. Держать филиал федеральной службы лесного хозяйства в каждом регионе - также непозволительная роскошь.

Состояние российской экономики просто не позволяет обеспечить нынешнюю систему регионального управления всем необходимым без помощи, а следовательно, значительного влияния со стороны местных властей. Мы отдаем себе отчет в том, что задача по реформированию системы не может быть решена "с налета". Это будет поэтапный процесс, который напрямую затронет интересы региональной элиты, и поэтому не будет безболезненным.

- Прежде всего - ослабить управленческую нагрузку на федеральный Центр и федеральный бюджет. Впрочем, само создание федеральных округов - это пока только форма, которую еще предстоит наполнить содержанием.

- Есть список из 13 федеральных ведомств прямого подчинения президенту РФ, в основном силового характера или связанных с функциями МИД. Они, видимо, останутся в исключительной компетенции Центра. Об остальном предстоит поспорить. Около трети существующих структур можно было бы передать губернаторам - скажем, те, которые связаны с экологией.

Частью учреждений, находящихся в подчинении Центра, придется управлять совместно с местными начальниками. Все это потребует соответствующих изменений в законах. Все, чем располагает Федерация в регионах, должно быть четко определено и инвентаризовано. Полномочия "столиц" семи федеральных округов и самих президентских представителей в них будут усилены. Не все эти задачи возможно решить только указами президента. Предстоит кропотливая работа с законодательством.

- Возможно, да. Но это дело отдаленного будущего, и относиться к этому следует чрезвычайно осторожно. Нельзя резко нарушать сложившийся баланс отношений в обществе. Он и так довольно хрупок. Провести всенародный референдум или собрать конституционное большинство в парламенте - еще не означает окончательно решить проблему. Не менее важный вопрос - как добиться одобрения обществом.

- Президент в бытность заместителем главы президентской администрации как раз активно занимался этой проблемой. Она его явно интересовала. Он хорошо информирован в этом вопросе. Полагаю, что у президента сравнительно давно сложилось свое собственное представление о путях реформирования управления Федерацией, и сейчас он эти представления начал проводить в жизнь. Он прекрасно понимает, что создавать новую систему власти, опираясь на старую громоздкую систему управления, невозможно. К тому же новые реалии требуют новых отношений с региональными лидерами.

- Предполагается, что новые представители президента по сравнению с нынешними, которые больше работают как наблюдатели, будут наделены гораздо большими полномочиями. Они смогут решать ряд задач экономического, финансового, административного характера. И кстати, многие губернаторы эту идею поддерживают. Им будет удобнее решать свои проблемы ближе к дому, в центре новых округов, чем ездить с ними в Москву. На месте также будут решаться вопросы межбюджетных отношений, энергетических, транспортных тарифов.

- Мне уже успели позвонить несколько десятков человек. Остро негативных оценок я пока не слышал. Очевидно лишь желание понять, что их ждет.

- Опыт управления экономикой как совокупностью районов себя неоднократно дискредитировал. Совнархозы - один из примеров. При разумном перераспределении ресурсов, в том числе финансовых в федеральных округах, можно будет заняться и экономическим выравниванием. Скажем, у Хакасии, процветающей за счет алюминия, можно будет позаимствовать часть средств для соседней бедной Тувы. Многие отрасли ее хозяйства, включая золотодобычу, могли бы в этом случае оживиться на пользу всего округа.

- Мое личное мнение - отказываться от выборности губернаторов нельзя, хотя многие губернаторы считают, что при назначении сверху они смогли бы дольше удерживаться у власти. Есть ностальгия по советским временам, когда областные боссы занимали свои посты до 20-30 лет (в среднем по СССР - 12 лет). Кроме того - кто такой назначенный губернатор? Он опять понесет свои проблемы - и бремя ответственности - в Москву.