Накануне возвращения Куликова в ГУВД

	Николай Куликов. Фото Фреда Гринберга (НГ-фото)

СЕНСАЦИОННОЕ решение Кассационной коллегии Верховного суда РФ о признании незаконным указа Бориса Ельцина, в соответствии с которым был освобожден от своей должности начальник ГУВД Москвы Николай Куликов, породило разноречивые, подчас полярные оценки и комментарии. Это и неудивительно. Не столь уж часто судебные инстанции признают незаконными указы президента. Но дело не только в нестандартности самой ситуации. За этим частным, пусть действительно необычным случаем просматривается и более общий вопрос - о распределении полномочий между федеральным Центром и субъектами Федерации, в том числе и в деле управления силовыми структурами.

Однако рассмотрим все по порядку. Указ президента был подписан в начале декабря 1999 года накануне парламентских выборов, в период самого напряженного противостояния между Кремлем и Московской мэрией. О том, что отстранение Николая Куликова не было просто рутинной кадровой перестановкой в МВД, говорит хотя бы тот факт, что практически одновременно с руководителем ГУВД Москвы были заменены прокурор города, начальник налоговой полиции, председатель городского суда. Одно время активно обсуждался вопрос о замене начальника Управления ФСБ по Москве. Эта операция, получившая в СМИ наименование "зачистка московских силовых структур", сопровождалась беспрецедентной кампанией по дискредитации московского мэра на государственных телеканалах.

Для того чтобы продемонстрировать, как плохо обстоят дела в московской милиции, канал ВГТРК показал сфабрикованный телефильм якобы о результатах проверки ГУВД Москвы комиссией МВД. И хотя уже на следующий день фальшивка была разоблачена, механизм отстранения начальника ГУВД Москвы был запущен и в конце концов привел к подписанию упомянутого указа.

Стала ли после этого лучше работать московская милиция? Увы, ответ на этот вопрос может быть только отрицательным. Вслед за Николаем Куликовым из ГУВД были уволены несколько десятков высших офицеров, занимавших в главке ключевые посты, и еще несколько сотен офицеров среднего звена.

До сих пор не назначен новый начальник ГУВД Москвы. Не назначен по весьма простой причине: ни мэр Москвы, ни городская Дума не дают согласия на назначение нового кандидата, в то время как в соответствии с действующим законодательством, в частности по закону о милиции, такое согласие требуется как при освобождении от должности начальника ГУВД субъекта Федерации, так и при его назначении на должность.Именно на нарушение этого положения при отстранении от должности Николая Куликова и обратила внимание кассационная коллегия ВС РФ, признав незаконным Указ президента РФ от 2 декабря 1999 года в части освобождения от должности начальника ГУВД Москвы. В соответствии с буквой и духом действующего законодательства Николай Куликов должен вернуться к исполнению своих обязанностей. Это единственный законный выход из сложившейся ситуации. И чем скорее это произойдет, тем лучше и для москвичей, и для московской милиции, которая получит возможность работать в нормальном режиме.

Вместе с тем не лишены резона и доводы тех участников дискуссии, развернувшейся вокруг данного эпизода, которые указывают на слабые места действующего законодательства. Подобного рода коллизии имеют место и в других субъектах Федерации. В таких условиях МВД лишено возможности в рамках действующего законодательства проводить самостоятельную кадровую политику. Существует реальная опасность, что отдельные руководители субъектов Федерации будут настаивать на назначении на должности руководителей ГУВД "своих" людей, с тем чтобы таким образом скрыть истинную криминальную обстановку в регионе. И, наконец, сложившаяся обстановка объективно вступает в противоречие с курсом на укрепление государства, усиление властной вертикали.

Не отрицая наличия проблем такого рода, подчеркнем: закон есть закон, и его следует исполнять в том виде, в каком он в данный момент существует. А потому не надо искать каких-то "потаенных мотивов", когда Юрий Лужков и другие главы регионов настаивают на точном исполнении действующего законодательства.

Давайте сразу отбросим доводы о том, что будто бы Юрий Лужков защищает некие собственные, "феодальные" интересы, стремится к автономии от федерального Центра и т.п. Позиция Лужкова в этих вопросах достаточно хорошо известна. Более того, сама возможность сближения Владимира Путина и Юрия Лужкова, перспектива прекращения или во всяком случае значительного снижения уровня противостояния между Кремлем и мэрией открылась именно благодаря тому, что их взгляды по широкому кругу вопросов, в том числе и по вопросу о необходимости усиления властной вертикали, во многом совпадают.

Специфика назначения и освобождения от должности начальника Управления внутренних дел региона коренится в самой природе милиции. Из всех силовых структур милиция - наиболее социальная. Население сталкивается с ней наиболее часто. От того, как работает милиция, в значительной степени зависит качество жизни в городе, в области, в республике.

Каков уровень краж, грабежей, бандитизма в моем городе? Каково состояние общественного порядка? Должен ли я встречать вечером свою дочь на автобусной остановке, можно ли ночью спокойно прогуляться по городу, могу ли я пойти на стадион без риска быть побитым толпой хулиганствующих фанатов? Эти и десятки других подобных вопросов ни мэр, ни губернатор не могут снимать с себя, переадресуя их в МВД, в Кремль, президенту. Жители региона в любом случае будут оценивать работу своего местного руководителя в том числе и по такому показателю, как уровень бытовой, той самой социальной преступности, от которого в значительной степени зависит повседневная жизнь людей.

Ни один руководитель не может рассчитывать на положительную оценку своей деятельности, если в его городе не решается проблема преступности, в том числе и бытовой, социальной, повседневной. Если в этой области результатов не просматривается - не помогут никакие ссылки ни на единую кадровую политику МВД, ни на необходимость укрепления властной вертикали. Это прекрасно понимают руководители субъектов Федерации. Понимают это и законодатели.

В законе о милиции зафиксированы две нормы: согласование назначения и увольнения начальника ГУВД субъекта Федерации и создание муниципальной милиции. По замыслу законодателей муниципальная милиция, финансируемая из местных бюджетов и работающая в тесном взаимодействии с местными органами власти, должна нести ответственность за борьбу с бытовой преступностью. В перспективе она должна была взять на себя тот круг обязанностей, которые в настоящее время выполняют криминальная милиция и милиция общественной безопасности. Однако нечеткость и размытость соответствующих статей закона о милиции, равно как и сопротивление МВД, не желающего делиться с "муниципалами" своими полномочиями, привели к тому, что муниципальная милиция так и осталась в зачаточном состоянии.

Сферы и пределы компетенций и полномочий федеральных органов и органов власти субъектов Федерации в вопросах борьбы с преступностью законодательно до конца не определены. Борьба с преступностью фактически отнесена к предметам их "совместного ведения".

Сложилась весьма неприятная ситуация. С одной стороны, она порождает коллизии, подобные той, что развивается вокруг отстранения от должности начальника ГУВД Москвы. С другой стороны, она позволяет органам власти, к "совместному ведению" которых де-факто отнесена борьба с преступностью, перекладывать друг на друга ответственность.

Например, из города на Неве мы слышали недавно рассуждения такого рода: "Что вы нам рисуете образ "криминальной столицы": подчините губернатору ГУВД и ФСБ, тогда и будем разговаривать!"

А вот авторы печальной памяти фильма-фальшивки о проверке московской милиции, напротив, всячески эксплуатировали другой тезис: все вопросы безопасности на территории города - в полном объеме предмет ответственности мэра, хотя в большинстве "сюжетов" были показаны объекты "федеральной ответственности".

Представляется, что выходом из сложившейся ситуации, каким бы сложным он ни казался, является четкое законодательное оформление разделения компетенции и полномочий, прав и ответственности между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации в вопросах борьбы с преступностью и обеспечения правопорядка. При этом все участники этого процесса должны быть наделены необходимыми для осуществления своих полномочий законодательными, организационными, финансовыми и другими необходимыми ресурсами.

Фактически речь идет о разделении милиции на "федеральную" и "муниципальную" части с четко разграниченными зонами ответственности.

Все, что относится к обеспечению повседневного правопорядка, спокойствия и безопасности граждан, - предмет исключительной ответственности местных властей и находящейся у них в подчинении муниципальной милиции. То, что относится к борьбе с организованной преступностью, коррупцией, - предмет исключительной ответственности федеральных структур. Конечно, нужна координация, но без "совместного ведения" и без согласования кадровых решений.

Подобное предложение не является новым, последний раз оно активно обсуждалось при принятии закона о милиции. Тем не менее представляется, что оно заслуживает того, чтобы еще раз вернуться к его обсуждению на современном этапе, в ситуации после решения кассационной коллегии ВС и перед возвращением Николая Куликова в свой кабинет на Петровке.