Как ограничить произвол "всенародно избранных" "баронов"

НЕСМОТРЯ на торжественные заявления высокопоставленных федеральных чиновников об укреплении российской государственности, регионы России живут достаточно автономно от того, что происходит в федеральном Центре. Например, анализ экономических и политических процессов, идущих в Калининградской области, свидетельствует о благополучном завершении строительства номенклатурного феодализма, оформленного в виде регионального авторитарного кланово-олигархического режима.

В его основе лежат подмена государственных интересов групповыми, формирование в регионе нескольких клик, контролируемых местными олигархами, стремящимися к переделу собственности, информационная война, объявленная "партией власти" против своих оппонентов, криминализация областной исполнительной власти, давление на местное самоуправление, стремление подчинить своему влиянию федеральные структуры, находящиеся на территории области. Складывается впечатление, что в местном "красном доме" (так в Калининграде называют здание областной администрации) только одно направление работы - подготовка к губернаторским выборам. Именно этому направлению подчинена вся деятельность региональной исполнительной власти. Именно поэтому государственные интересы подменяются интересами узкой группы конкретных лиц.

Центральная власть мирится с административным произволом в регионах, так как сама нуждается в поддержке со стороны местных "баронов". Поэтому масштабная теневая экономика федеральный Центр особо не беспокоит. Концентрируя власть на местах, "всенародно избранные" губернаторы получают возможность торговаться с центром, выгодно продавая свою политическую поддержку. Именно так случилось на последних выборах в Государственную Думу, когда "беспартийные" губернаторы сыграли победу "Единства". Таким образом, Центр закрывает глаза даже на то, что коррупционное поведение становится нормой экономической и правовой культуры. Выборность губернаторов - бесспорное благо с точки зрения теории - в реальной политической жизни совсем необязательно означает демократию. В сложившихся условиях выборы вряд ли будут свободными и честными. Масштабы проблемы варьируются в зависимости от того, идет ли речь о Калининграде, Элисте, Курске или Владивостоке. Системе личной власти на местах ничто не угрожает. Демократия в таких условиях невозможна по определению. Формальные демократические свободы, декларируемые Конституцией РФ, имеют мало смысла в условиях существования авторитарных режимов на местах. Некоторые российские губернаторы готовы претворить в жизнь мудрую фразу Сталина: "Не важно, как они голосуют, важно, как мы считаем". Безнаказанность администраторов позволяет сделать с избирательным процессом на местах все, что угодно. Доморощенный авторитаризм вызрел не среди столичных генералов, а именно среди региональных элит. До тех пор пока эти элиты будут бесконтрольны, в России не будет ни полноценной демократии, ни настоящего федерализма.

Есть ли выход из создавшегося положения? Что может стать преградой произвола со стороны "всенародно избранных" губернаторов на местах? Как может выглядеть легитимная самооборона Федерации? Думается, выход есть. Он заключается в принятии закона об институте федерального вмешательства в дела субъектов Федерации. Мы не станем тем самым изобретателем велосипеда. Данный институт в той или иной форме закреплен в конституционном праве значительного числа федераций мира вне зависимости от характера существующих в них режимов. Содержание института определяется самой природой федеративного устройства, которое предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства. Изучение международного опыта свидетельствует, что институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации - система согласованных правовых норм, определяющих:

1) основание для федерального вмешательства;

2) государственный орган, уполномоченный объявить федеральное вмешательство;

3) порядок его введения;

4) временные изменения в разграничениях предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации;

5) иные изменения в системе общественных отношений в период федерального вмешательства.

В Соединенных Штатах, Бразилии, Аргентине, Швейцарии, Индии и других странах федеральное вмешательство фактически является видом государственно-правового (конституционного) института чрезвычайного положения. Конституционные нормы, закрепляющие основы для реального вмешательства в дела субъектов зарубежных федераций лаконичны. В основном они сводятся к гарантиям со стороны центральных органов власти "охранять штаты от вторжения или насилия извне", предоставлять защиту "в случае восстания или внутреннего беспорядка" (из Конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г.). Аналогичные нормы содержатся в Конституции Аргентины (1853 г.). Большинство конституций зарубежных федераций закрепляют право на федеральное вмешательство за главами центральной исполнительной власти. Причем даже санкция парламента требуется далеко не всегда. Редким на этот счет исключением является Конституция Швейцарии 1874 года, наделившая соответствующими полномочиями Союзное Собрание - высший представительный орган власти.

В большинстве зарубежных федераций институт федерального вмешательства однозначно расценивается как важнейший элемент функционирования всей федеральной системы и как эффективное средство контроля штатов в руках центрального правительства. Например, за годы действия Конституции Аргентины 1853 года положения с регламентирующей институт федеральной интервенцией применялись 220 раз. Вмешательство в дела штатов со стороны федеральных властей было достаточно частым явлением и в Бразилии. В Индии с вступлением в силу Конституции в 1950 году режим президентского правления вводился около 100 раз почти во всех штатах страны. Конституционная история Швейцарии также знает около 10 случаев федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Федеральное вмешательство в дела субъектов федерации означает переход к чрезвычайным методам управления такими субъектами, к особому режиму регулирования отношений между ними и центром, что обычно выражается во временном изменении полномочий различных органов власти, разграничений предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федераций. В отдельных редких случаях федеральное вмешательство может сопровождаться определенными ограничениями прав и свобод граждан.

Наиболее сильное влияние на развитие института федерального вмешательства в конституционном праве оказала американская Конституция 1787 года. Например, общепризнанно родство Конституции Соединенных Штатов и конституций ряда латиноамериканских стран. Статья 355 Конституции Индии, которая регламентирует институт президентского правления в штатах страны, также схожа с разделом 4-м статьи 4 Конституции США. Согласно этому на федеральные власти возложена обязанность гарантировать Штатам "республиканскую форму правления", а по просьбе Законодательного собрания или исполнительной власти Штатов - и от "внутреннего насилия". При определенных обстоятельствах президент США может использовать национальную гвардию (численность ее личного состава - 600 тысяч человек), части и формирования регулярных войск, а также резервистов на территории любого штата. В ряде случаев, когда, по мнению президента, это необходимо для исполнения федеральных законов, либо для сохранения собственности федерации, либо для восстановления порядка, либо для обеспечения нормального функционирования государственной власти (из свода законов США - раздел 10, вооруженные силы - глава 15, статья 30-31) президент может использовать национальную гвардию и вооруженные силы без соответствующего ходатайства со стороны властей штата и даже несмотря на их несогласие. Это происходит в форме принятия специальной резолюции "о вторжении" федерации в сферу исполнительной компетенции штата.

Разумеется, правовой институт федерального вмешательства относится к пограничной области права. Содержание его достаточно противоречиво. Развитие кризисных ситуаций невозможно предусмотреть в деталях. Часто они требуют немедленных и решительных действий, не оставляя времени для тщательного правового анализа. Исполнительной власти федераций приходится предоставлять весьма широкие полномочия, возрастает роль административного аппарата. Глава государства приобретает дополнительные властные полномочия в социально-экономической, политической и иных сферах управления субъектом федерации. О самостоятельной деятельности провинциальных и местных органов власти при федеральном вмешательстве на первом этапе речи идти не может. В соответствующих районах фактически власть переходит к специальным уполномоченным, которые подчиняются непосредственно федеральному президенту.

Безусловно, это - сворачивание демократии, однако данный институт может выступить серьезным барьером на пути децентрализации и распада федераций, с одной стороны, а также положить конец произволу "всенародно избранных" - с другой. Именно поэтому требуется принятие соответствующего федерального закона, который бы защищал целостность федераций, и чем позже это произойдет, тем сложнее будет найти порядок в регионах и обеспечить единство Российской Федерации.