Так какая же прокуратура нам нужна?

ПРЕЖДЕ чем приступить к полемике, заметим, что с автором статьи "Старые кадры. Почему и как надо реформировать прокуратуру" Алексеем Сурковым спорить по большому счету не о чем. Статья эта скорее эмоциональная, чем аналитическая, и в ней нашлось место для чего угодно - и для исторического экскурса, и для обзора устройства зарубежных учреждений подобного профиля, и для беспощадной критики действий сегодняшней российской прокуратуры. Но обозначению задач реформирования этого института, да и то пунктирному, посвящено менее десятой части текста. Более того, даже и там невозможно усмотреть признаки какой-либо концепции. Предложения автора представляются нам неким лоскутно-заплаточным конгломератом мер весьма сомнительного свойства. Например, по поводу досудебной проверки (!!!) уголовных дел Советом (комиссией) присяжных мы лучше помолчим. Но нельзя обойти вниманием противоречащее нашей Конституции предложение о подчинении прокуратуры судебной или исполнительной власти (А.Суркову, похоже, одинаково симпатичны обе эти возможности, и такая амплитуда вариантов невольно заставляет предположить, что он плохо себе представляет, чего же ему действительно хочется). У авторов этих строк много претензий к сути и тексту действующей Конституции, но мы убеждены, что прежде чем что-то в ней менять, необходимо научиться действовать в очерченных ею рамках.

Слабости статьи А.Суркова позволили его оппоненту - автору статьи "Плоха ли российская прокуратура? Сейчас она взяла на себя функцию правозащитника" Николаю Макарову - не только изложить противоположную, намного лучше аргументированную позицию, но и в значительно более выгодном свете представить ее. Вот его-то точку зрения имеет прямой смысл обсуждать, хотя бы потому, что это - точка зрения заместителя генпрокурора РФ.

Н.Макаров, приводя слова Петра I о прокуратуре, которая "яко око наше", удивительно точно формулирует ее задачу: "┘не только выявлять, но и опротестовывать незаконные распоряжения и действия любых (курсив наш. - С.Е., Е.С.) учреждений и чинов". Вполне разумно, но если додумывать правильную посылку до конца, то, во-первых, царь был сувереном, т.е. осуществлял функции легитимного источника власти, каковым в нашей Конституции продекларирован народ, а значит, теперь прокуратура - "око народное" - должна служить не государству или тем более какой-то его части, а народу и стоять на страже не государственных интересов, а народных (нам кажется излишним распространяться на уже набившую оскомину тему о частом их несовпадении), т.е. интересов каждого человека, его прав и свобод, как это записано в ст.2 Конституции РФ. Во-вторых, сегодня прокуратура не имеет возможности осуществлять надзор за деятельностью ни президента, ни правительства, ни премьер-министра, ни депутатов Федерального собрания, ни каких-либо судов. Как же можно говорить об осуществлении прокуратурой надзорной функции, если отсекаются самые значимые объекты надзора?! Чьим оком в этом случае является прокуратура? Во всяком случае, не народа-суверена. И пока это положение не будет исправлено, претензии к прокуратуре как надзорному органу неизбежны. Точно так же лукаво трактует замгенпрокурора положение с протестами и представлениями на незаконные акты властей и ведомств - 90% опротестованных актов, по его утверждению, были затем отменены или изменены. А что можно сказать об остальных 10%? Очевидно, только то, что каждое десятое представление или протест прокуратуры незаконны. Мы подозреваем, что на самом деле таковых больше, но и вытекающее из выкладок Н.Макарова количество - 13,5 тысячи - впечатляет. "Прокуратура не подменяет суд, не пытается стать конечной инстанцией законности", - пишет высокий чиновник, а в другом месте просто цитирует закон: "Органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций". И снова лукавит - как будто не знает он о бесчисленных "наездах" своего ведомства на коммерческие структуры с арестами счетов, бухгалтерской и иной документации, после которых остаются лишь руины былого благополучия. И, конечно же, когда потом оказывается, что "наезжать" было не за что, никто не несет за это никакой ответственности.

Совершенно однозначна для хоть что-нибудь понимающих людей ситуация с Уголовно-процессуальным кодексом РФ, разработку проекта которого Н.Макаров ставит Генпрокуратуре в заслугу. Дело в том, что новый закон о Прокуратуре (1995 г.) по всем вопросам деятельности ее в процессе уголовного преследования (т.е. по расследованию, предъявлению обвинения и его поддержанию в суде) содержит отсылочную норму к уголовно-процессуальному законодательству. Именно поэтому Генпрокуратура и поспешила разработать абсолютно не соответствующий сегодняшнему уровню юридической науки, но зато удобный для себя проект УПК. Поясним суть дела. Давно известно, что уголовное судопроизводство может быть двух типов: либо состязательным, либо инквизиционным, корни которого в нашей стране растут еще из советских времен, когда непогрешимый и неподкупный, особым образом посвященный мудрец-судья при помощи некоего священнодействия должен был искать (и находить!) истину в последней инстанции. Понятно, что эта истина должна была лежать где-то рядом с многотомными материалами предварительного следствия, и потому судья никогда не был нейтрален, а всегда помогал обвинению. Таков характер нашего суда и по сей день. В последнее время у нас пытаются в самой минимальной степени то здесь, то там внедрить элементы состязательного судопроизводства, и вот уже хоть караул кричи: разваливающиеся в судах дела последних лет - прямое следствие неумения наших прокуроров работать даже в таких условиях. Нетрудно догадаться, что в основу предложенного Генпрокуратурой УПК положена именно концептуально неверная - инквизиционная модель судопроизводства, и никакими косметическими поправками его улучшить невозможно. Трудно себе представить, чтобы столь высокий прокурорский чин не отдавал себе в этом отчета...

Однако вернемся к статьям А.Суркова и Н.Макарова. У нас складывается ощущение, что оба автора избегают обсуждения по-настоящему важного вопроса о функциях прокуратуры, которых сегодня у нее много - это и расследование уголовных дел, и исполнение в уголовном процессе обязанностей обвинителя от имени государства (т.е. предъявление обвинения и его поддержка в ходе процесса), и осуществление надзора за соблюдением законности. С нашей точки зрения, сохранение всех этих функций у прокуратуры в принципе неверно - они взаимно несовместимы, так как деятельность государственных органов должна проверяться только другими независимыми органами: надзор за собой - это фикция. То есть предметом содержательной дискуссии должен быть вопрос о том, какие все же функции нужно оставить прокуратуре и как исполнение этих функций улучшить. Нам кажется, неправильным будет лишить прокуратуру полномочий по надзору за исполнением законов: без этого прокуратура просто перестанет быть прокуратурой - "оком народным". Мало того, мы считаем абсолютно необходимым законодательно обеспечить более жесткий контроль за соблюдением процессуальных норм в судопроизводстве, в частности на этапе предварительного расследования, а также непосредственно в судебных заседаниях. С другой стороны, сейчас прокуратура под разными благовидными (чаще же - просто смешными) предлогами, но, надо признать, весьма успешно уклоняется от надзора за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, а значит, и за соблюдением судьями процессуальных норм.

С другой стороны, у прокуратуры, несомненно, должно быть изъято расследование уголовных дел - причем нужно не просто "упразднить следственный аппарат" (т.е. отобрать инструмент), но лишить ее права проводить расследование уголовных дел (т.е. убрать функцию). Что касается поддержки обвинения от имени государства в суде, то ее мог бы осуществлять, например, представитель Министерства юстиции.

Прокуратуре же, кроме надзора, может быть оставлена разве что функция предъявления уголовного обвинения как позитивный результат контроля за предварительным следствием. Замгенпрокурора говорит об изменении приоритетов прокуратуры в сторону защиты прав и свобод человека и гражданина и с пафосом обличает "наших хулителей, которым все это известно, но они делают вид┘". Но ведь ему-то больше, чем кому бы то ни было, известно, что благие намерения сводятся на нет законом "О прокуратуре Российской Федерации", который буквально нашпигован оборотами типа "прокуратура (или прокурор) вправе┘, может┘" и т.д. Вправе-то она вправе, и даже мочь - может, только вот совсем не обязана, и если что-то и делает, то совершенно недостаточно и очень выборочно, руководствуясь при этом какими-то своими соображениями - благо, закон позволяет. И будет позволять до тех пор, пока в законе все "прокуратура может" не будут изменены на "должна".

А чего стоит такой пассаж в статье Н.Макарова: "Деятельность прокурора при осуществлении правосудия выведена за рамки надзора. Из лица, надзирающего за законностью рассмотрения дел судами, он превратился в равноправного участника процесса"?! Вторая фраза здесь вопиющая неправда: "равноправным участником процесса" прокурор ни по гражданским, ни по уголовным делам не является. Даже в гражданском процессе он дает свое заключение после истца и ответчика. А вот о том, что он не следит за соблюдением судьей процессуальных норм, мы уже писали выше как о серьезнейшем недостатке в работе органов прокуратуры, негативное значение которого для нашего судопроизводства трудно переоценить.

Наконец, если мы так хотим иметь действительно независимого, другими словами - ни от кого (в том числе и от Прокуратуры РФ) не зависящего прокурора, то, может быть, имеет смысл дать возможность органам представительной власти назначать его для расследования конкретных нарушений закона, имеющих особый общественный резонанс. Таким независимым прокурорам следовало бы придавать особый статус и широкие полномочия, которые бы прекращались по завершении расследования. Нам кажется, что было бы достаточно нескольких удачных акций такого рода, чтобы самая возможность появления столь сильной фигуры начала оказывать весьма отрезвляющее действие на иные горячие и неразборчивые в средствах головы и даже способствовала общему оздоровлению обстановки. Впрочем, у нас издавна так заведено - чем лучше идея, тем вернее ее дискредитируют.

Напоследок - еще одно замечание: довольно удивительно, что для подкрепления своих достаточно ретроградных, на наш взгляд, воззрений наш отечественный прокурорский работник в самых дурных "либеральных" традициях постоянно апеллирует к материалам каких-то международных конференций, симпозиумов и т.д. Мы совершенно убеждены, что давно уже пора перестать подобострастно восхищаться устройством тех или иных государственных, общественных или коммерческих механизмов развитых стран - ведь только слепому не видно, что и "там, на Западе" совсем не все так уж благополучно. Пытаться приблизиться к "мировому стандарту", хаотично и бездумно копируя не самые лучшие образцы только потому, что "а у них так", исторически бесперспективно - зеноновские Ахиллес и черепаха давно уже продемонстрировали это. Любая внедряемая новация должна быть по возможности улучшена и адаптирована к нашим условиям и нашему менталитету. Сегодня у нас есть уникальный исторический шанс создавать и внедрять прорывные технологии общественного развития на основе критического переосмысления всего уже существующего мирового опыта государственного строительства. Иначе мы обречены вечно тащиться в арьергарде мирового цивилизационного процесса.