Валерий Антипов БЛЕСТЯЩАЯ по форме и глубокая по содержанию статья Вячеслава Костикова "России нужна бюрократическая революция" читается на одном дыхании. Напомнив о выведенном Толстым типе бюрократа Каренина, автор заставил меня задуматься об этом эталоне российского чиновника и вспомнить некоторые факты.
Как-то на приеме в честь выпускников военных училищ Николай II, проходя мимо строя молодых прапорщиков, вдруг остановился и спросил одного из них: "Кому ты служишь?" Тот вытянулся и рявкнул: "Служу России, Ваше величество!" Государь мягко, но внятно его поправил: "Ты служишь мне, запомни это". Чиновник Каренин прекрасно знал служебную субординацию и на вопрос о своей высшей обязанности ответил бы: "Служить государю!"
А что бы изменилось, если бы все чиновники новой России были такие, как Каренин? Неужели качество продукции нашей промышленности стало бы лучше? Ведь на каждом нашем предприятии орудует воровская шайка, а каждый третий банк - воровской общак. А судебная система? Ведь ее пропускная способность в пять раз меньше, чем нужно, а качество и того хуже. Или, может быть, Академия наук разобралась бы в том, что такое рыночная экономика? Положа руку на сердце, отвечаешь: да ничего бы не изменилось. При всем индивидуальном разнообразии масса чиновников - продукт системы.
Когда речь заходит о системе, невольно вспоминаешь египетские пирамиды, уходящие в небеса. Каждый иерархический уровень общества живет своей жизнью и своими интересами, о каждом можно рассказывать часами. И если автор в первых строках сообщает ошарашенным читателям, что период Горбачева-Ельцина не был ни созидательным, ни осмысленным и не была достигнута ни одна из национальных целей, то это всего лишь литературный прием для привлечения публики. Сменить хозяйственный механизм гигантской страны с гигантским идеологизированным управленческим аппаратом, не допустив гражданской войны, - высшая доблесть руководителя в России. Именно эта цель была достигнута. Кстати, заголовок о бюрократической революции тоже является рекламным приемом, поскольку автор не хочет ни кадровых чисток, ни избиения кадров. На самом деле В.Костиков предлагает хорошо продуманную и осуществляемую без эксцессов реформу административной системы.
Перечислив на колоритных примерах основные недостатки высшего слоя новой российской бюрократии, автор (в силу принятой им логики изложения) был вынужден ввести приукрашенный образ чиновника Каренина в качестве идеала, которому должны соответствовать новые кадры. Вот и вся реформа. И никаких тебе показателей и прогнозов, никаких потоков информации и правил принятия решений, никаких оргструктур и функциональных обязанностей, из которых вытекают требования к чиновникам.
Описание функциональных обязанностей каждого звена госаппарата - тяжкий труд. Причем чем выше функциональный уровень госучереждения, тем формулировки сложнее. Далеко не все чиновники владеют научной методикой и терминологией, которые необходимы для точного выражения мыслей, а главное - разделяют цели реформ. Но поручение об усовершенствовании госаппарата всегда дается им. Поэтому еще ни одна административная система по-настоящему не реформировала сама себя. Недостатки есть у всех ведомств, и они хорошо известны их руководителям. Но с них спрашивают результат, а не мероприятия по совершенствованию. Поэтому у них никогда не хватит ни сил, ни прав на самостоятельные реформы. У нас есть парламентский комитет по государственному и административному строительству, но проектов переустройства административной системы нет. Такой проект был бы под силу только научному учреждению - специальному институту при парламенте, способному конструировать административные системы. Но для создания такого института нужны время и политическая воля.
Реформа административной системы - социальный проект, а что такое социальный проект в России - хорошо известно. Это на 90% словоизвержение с перечислением всех бедствий народных, на которые будут ссылаться разработчики прямо противоположных вариантов проектов; на 9% - замаскированные притязания различных воровских и партийных групп, изложенные профессиональными и талантливыми перьями, и, наконец, на 1% - робкие замечания грамотных людей, изложенные на заумном языке и никем не читаемые. Выбор конкретного проекта - результат либо заранее установившегося мнения, либо политического торга. Проблема при этом, естественно, не решается и через некоторое время снова, как дамоклов меч, повисает над головой. Круговые движения - характерная траектория полета российской государственной мысли.
Интересно было наблюдать, как быстро в новой России оказался подхвачен тезис о разделении властей и их независимости. Особенно прессы. При этом из всех конституций, законов, установлений и указов вымарывались слова об ответственности власти перед народом и особенно о технике ее реализации. После чего махровый российский феодализм, переодевшись (на этот раз) в демократические одежды, снова сел на свое (законное) место, а пресса опять пошла на панель.
Феодалам не нужен современный госаппарат. Он нужен мелкой и средней буржуазии, которая только-только появляется на нашем политическом небосклоне и не имеет ни идеологии, ни политической организации. Таким образом, чтобы разорвать порочный круг взаимной обусловленности, необходимо время, время и время, а также выполнение ряда условий, о которых знают правоведы, прогнозисты и специалисты по общей теории управления.
Но кто будет руководить процессом разработки и отбора проектов? Очевидно, все тот же парламентский комитет по государственному и административному строительству. Так что с реальным переустройством госаппарата придется подождать лет 50. И все-таки если уж делать реформу, то ее следовало бы начинать с судебной системы как с самой запущенной. Но для этого нужны большие деньги, которых в казне нет. Поэтому лучше начать с системы управления экономикой.
Когда-то моряки не умели точно вычислять координаты своих кораблей. Из-за этого мощные морские эскадры с пушками и солдатами, шерстью и золотом сбивались с курса, налетали на рифы и тонули. В 1714 г. британское Адмиралтейство объявило конкурс на решение этой проблемы. Победителя ждала премия в 20 000 фунтов стерлингов - сумма приличная даже по нашим временам. Счастье улыбнулось англичанину Джону Гаррисону, который создал (из дерева) хронометр, по точности на порядок превосходивший все остальные. А определять с требуемой точностью, куда приплывет корабль при заданных условиях, моряки научились совсем недавно, с появлением ЭВМ и моделей движения судна, учитывающих воздействие различных сил.
Государства похожи на корабли. У них тоже многовековая история, и они тоже куда-то плывут. Правительства определяют свои координаты, делают прогнозы, принимают решения, от которых зависят судьбы людей. Принятие решений и предсказание судеб государств с древних времен считалось магией, которая в XIX - XX веках в результате неустанной работы человеческой мысли постепенно начала превращаться в науку. Точнее, в ряд наук: социологию, политологию, экономику, системный анализ и т.д. Сейчас результаты этих наук используют государственные аппараты всех развитых стран. Потому что знания и деньги - самое страшное оружие. Но предсказания в экономике невозможны без точного статистического наблюдения и анализа показателей. Отсюда и пристальное внимание, которое в развитых странах уделяют технике наблюдений и методикам обработки результатов.
Современная система статистического наблюдения экономических показателей, принятая ООН, возникла не на пустом месте. Ее основа была заложена в начале ХХ века, когда во времена великих социальных потрясений политики и ученые лихорадочно искали способы управления экономикой и социальными процессами. При этом пути России и Запада, как всегда, разделились.
На Западе была создана статистическая система, которая отражала все экономические отношения, не разделяя их на материальные потоки и услуги, - система национального счетоводства. При этом ученые рекомендовали ограниченное государственное вмешательство в экономику (при сохранении форм собственности и рыночных отношений), концентрируя усилия на совершенствовании хозяйственного механизма.
В СССР, следуя материалистической философии, создали систему показателей, которая отражала только стоимость материальных потоков. Ее назвали балансом народного хозяйства (БНХ). Остальные показатели - банковские услуги, услуги управления, посредничества, распространения и преобразования информации и т.д. - не наблюдали. Создание Госкомцен, Госплана и Госснаба завершило формирование плановой системы, в которой государству принадлежала главная роль.
Возможно, в 40-х и 50-х гг. минувшего столетия ущерб от системы БНХ был невелик, но в последующие годы, когда начались значительные структурные сдвиги в производстве и потреблении, когда научно-технический прогресс коснулся буквально всех отраслей, а услуги и информационные технология стали основой экономического роста, баланс народного хозяйства уже не отражал реального положения вещей и не позволял экономистам производить серьезный анализ ситуации.
А как обстояло дело с прогнозами? На Западе пошли по пути формализации представлений о корпорациях, малом бизнесе и населении, государстве. Начали изучать особенности их массового поведения и строить модели, в которых отражалось все существенное, влияющее на экономическое развитие. Сейчас на Западе прогнозирование и алгоритмизация управления - бурно развивающаяся отрасль обработки экономической информации, использующая все новинки массовых коммуникаций и вычислительной техники.
В СССР же был принят метод прямых плановых расчетов. При этом слово "прогноз" изъяли из экономического лексикона. Разрешалось только планировать. Потребителю предписывалось покупать все, что произвел производитель, а потому решение плановых задач было сравнительно простым делом, которое простодушные математики долгое время пытались автоматизировать. Но не сумели. Кадровые плановики и без ЭВМ знали, где взять и кому сколько дать. Прогноз по методу прямых плановых расчетов был бы всегда точен, если бы государство всегда закупало новейшее иностранное оборудование (для военно-промышленного комплекса) и выпускало одну и ту же продукцию (для населения). Но Запад (при помощи списков КОКОМа) перекрыл легальное поступление в СССР новейших технологий, а население требовало выпускать новые потребительские товары, новые автомобили, новые квартиры. Экономика этого обеспечить не могла. С 1970 г. темпы роста национального дохода СССР начали стабильно падать, а с 1990 г. и вовсе замерли на нуле. С 60-х по 80-е гг. высшее руководство страны осаждали экономисты с предложениями глубоких реформ хозяйственного механизма, но руководство не спешило. Запоздалая перестройка утопила государственный корабль СССР.
Новая Россия учла печальный опыт предшественника, сменив хозяйственный механизм и приняв международную статистическую систему ООН. Разрешили произносить слово "прогноз" и начали приучать центральные органы экономического управления к рыночной терминологии. Но их кадровый состав, который всю жизнь занимался только нормативным планированием, воспринимал все это с трудом и часто путал, что надо прогнозировать, а что должно делать государство. Когда казна окончательно опустела, все встало на свои места.
Сейчас министерства сами формируют себе показатели, функциональную структуру и способы оценки своей деятельности. Чиновники пишут для самих себя должностные инструкции, формируют тематику своих подведомственных научных, институтов, сами автоматизируют себя и сами отчитываются перед собой о результатах проделанной работы. Внешняя экспертиза отчетов, на которые тратятся значительные суммы денег, отсутствует. Библиотек, где были бы представлены научные отчеты за последние 10 лет, не существует.
Вот актуальный пример: Минфин РФ занимается долгами Союза и России. Это живое и сложное дело, требующее обработки большого количества информации и принятия сложных управленческих решений. В развитых странах подобная деятельность давно алгоритмизирована и дает большие выгоды. У нас - нет. Создаются и ликвидируются различные комитеты, а полной статистической отчетности о долгах нет. Порядка учета долгов и их ликвидации при составлении госбюджета нет тоже.
Второй пример: Государственный таможенный комитет России различает среди всего множества наименований перемещаемых товаров (а их примерно 20 000 000) всего 1500 наименований. (Таможенники США и Японии различают 15 000.) Спрашивается: кому выгодна такая унификация, приводящая к непрерывному толкованию и перетолкованию таможенных деклараций?
Так что же делать? Единственный орган, который может систематически и целенаправленно поправлять административно-хозяйственную систему, - парламент. А точнее - комитет по государственному и административному строительству.
Россия устала от популизма. Совершенствование системы управления экономикой - актуальная проблема, для решения которой требуется политическая воля и незначительные (по сравнению с другими проектами) инвестиции. Игнорирование проблемы обернется большими потерями в дальнейшем.
Дарья Гармоненко