Откровения кремлевского Штирлица

ИЗБРАНИЕ нового президента в любой стране, как правило, означает и начало нового этапа государственного строительства, реформирование управленческих структур. Для переживающей нелегкий переходный период России сегодня это особенно актуально: в XXI век мы непременно должны войти с обновленным, соответствующим духу нашего динамичного времени механизмом функционирования ветвей власти.

Народ уже устал от бессилия власти, из-за которого Россия буквально заминирована проблемами экономики, политики, самого устройства нашего федеративного государства. И решать их необходимо незамедлительно, но, разумеется, вдумчиво, умно, без силовых вариантов.

Недавно Сергей Самойлов, начальник Главного территориального управления президента РФ, в нескольких интервью, опубликованных, в частности, в "НГ", изложил свое понимание сути проводимых ныне реформ по укреплению властной вертикали. Из сказанного им можно почерпнуть немало интересного.

Во-первых, эти реформы - отнюдь не смена декораций, как еще полагает, по убеждению высокопоставленного деятеля кремлевской администрации, непутевая часть наших сограждан. Во-вторых, к созданию аппаратов полпредов и федеральных округов г-н Самойлов со товарищи никакого отношения не имеют и иметь не желают. Пусть, выходит, президент расхлебывает.

Для чиновников из территориального ведомства главы государства важно совсем другое. Им поскорее хочется (очевидно, с учетом богатого опыта опричнины времен Ивана Грозного) "выстроить такую вертикаль власти, из которой не выскочит любой избранник народа, каким бы он ни был". Наконец, по убеждению г-на Самойлова, нынешние руководители регионов просто обязаны воспитывать в себе "культуру власти" и, воспитав таковую, вовремя освобождать насиженные кресла, а не просиживать в них по 5-10 лет. Ведь это, считает он, "колоссальный срок по своему напряжению, если работать по-настоящему". Следует ли понимать это так, что действующий руководитель страны "работать по-настоящему" вовсе не намерен, поскольку в окружении президента разговор о сроках его полномочий даже не начинался?

Но что же удалось сделать г-ну Самойлову и возглавляемому им Главному территориальному управлению? А вот что. Удалось, во-первых, завершить наконец "организационный период в смысле подбора и расстановки кадров" аппаратов полпредов в федеральных округах и, во-вторых, определиться с текущими задачами. Правда, не для себя и своего ведомства, а для президентских полпредов. Нужно же научить людей работать по-новому, воспитать в них "культуру власти". На это ни сил, ни казенных денег не жалко. А то, не дай бог, засидятся полпреды в своих округах всерьез и надолго.

Ну а в других, жизненно важных для страны вопросах продолжается затяжная дискуссия. Правда, кто и с кем дискутирует, в интервью не сказано. То ли г-н Самойлов с полпредами, то ли сами они - между собой, то ли все вместе - непосредственно с президентом? А может, г-н Самойлов с наукой консультируется, опирается на местный опыт, с регионами советуется? Но это вряд ли.

Но самое потрясающее заключается в том, что г-ну Самойлову и его зоркому ведомству удалось раскрыть злейшего врага всех реформаторских начинаний, выявить опасность сепаратизма, разрыва экономического и правового пространства. Что же это за "механизм торможения"? Не удивляйтесь. Это Совет Федерации, который, как распознал г-н Самойлов, "вышел на самостоятельную политическую линию", а значит, беда, в свое время постигшая Союз, грозит и России.

Наверное, для этого вывода имеются веские аргументы, для которых, увы, не хватило газетной страницы. Если так, то впору присвоить кремлевскому Штирлицу высокое звание Героя России за спасение родного отечества от "преступных деяний" всенародно избранных руководителей регионов.

Вот такие мысли не дают покоя начальнику Главного территориального управления кремлевской администрации. Любой разумный человек скажет: что-то тут не то. Наверное, перетрудился г-н Самойлов, взвалив на себя непомерный груз государственных забот. И по-настоящему обидно становится за нашего президента, который действительно стремится поднять страну с колен, вернуть людям надежду на будущее и веру во власть. Ведь, как известно, "короля играет окружение"...

Что же касается Совета Федерации, то этот конституционный орган был и остается надежной опорой осуществляемых реформ, в том числе реформы властной вертикали. Спросите об этом любого мало-мальски здравомыслящего россиянина, который следит за событиями в стране. Он ответит, что именно верхней палатой российского парламента была разработана ясная и глубоко продуманная стратегия развития страны. Еще несколько лет назад Совет Федерации предлагал скорректировать выбранный в свое время путь экономического и социального развития. Немало стратегически важных предложений подготовлено на Санкт-Петербургских и Байкальском экономических форумах - эти наработки охватывают буквально все сферы жизни России. Одним из важнейших вопросов ближайших заседаний Совета Федерации станет обсуждение стратегии развития Российской Федерации до 2010 г.

Вот уж поистине реальная "угроза сепаратизма, разрыва экономического и правового пространства" великой державы!

Именно верхняя палата российского парламента приняла немало жизненно важных для страны и народа документов, направленных на преодоление кризисной ситуации и переход к устойчивому социально-экономическому росту. Среди них - серьезные постановления, касающиеся реализации неотложных мер по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики, реформированию межбюджетных отношений, активизации государственной промышленной политики, защите отечественного товаропроизводителя, преодолению кризиса в агропромышленном комплексе страны, стабилизации и росту жизненного уровня населения. А также многие другие, не менее полезные и нужные для каждого россиянина программные документы.

Один простой пример. Разве не отвечают интересам простых людей конкретные предложения Совета Федерации по "завершению формирования системы социальных гарантий населению по заработной плате, пенсиям, пособиям, стипендиям и медицинскому обслуживанию... введению в действие минимальных государственных стандартов, применяемых на всей территории Российской Федерации... обеспечению постепенного перевода всех отраслей социальной сферы на нормативное финансирование, принятию мер по упорядочению и повышению эффективности системы социальных льгот"?

Видимо, у г-на Самойлова и его ближайшего окружения, обремененных поисками "врагов отечества" и думами об их нейтрализации (надо полагать, пока еще не физической), нет ни минуты драгоценного времени познакомиться с подобными здравыми материалами. Очень жаль. А то на многое сразу бы открылись глаза.

Например, на то, что за пять лет в Совете Федерации так и не сложилось ни одной фракции. Сегодня к власти на местах приходят все более ответственные люди. Они не стремятся избраться от какой-то одной политической партии. Для них на первом плане - интересы страны. А мнение властных структур субъектов Федерации, их опыт - бесценное достояние государства, и игнорировать его никак нельзя.

Никто не спорит о необходимости укреплять государственную власть, как справедливо предлагает новый президент России. Вопрос в том, как это делать. Пожалуй, не будет преувеличением сказать, что вся история человечества - это история борьбы за власть. Мыслители всех времен и народов пытались разгадать ее феномен. В их числе были англичанин Локк и француз Монтескье, которые являются основоположниками теории разделения властей, обосновывающей необходимость ограничения любой власти, будь то король, президент или парламент. Абсолютная власть портит человека абсолютно. Многие примеры из российской истории подтверждают справедливость этого афоризма.

Основоположники теории разделения властей не только не стремились к ее абсолютизации, но и отдавали определенные приоритеты законодательной власти. Такой выбор обусловлен тем, что именно законодательные органы аккумулируют волю народа и состоят из его представителей (по Монтескье) или всего народа (по Руссо). Аналогичную позицию занимали многие исследователи парламентаризма в России. В их числе в начале XX века были

П.Г. Мижуев, Н.И. Лазаревский, Ф.Ф. Кокошкин. Первый, в частности, сделал вывод о том, что правительство, имеющее поддержку большинства народных представителей, опирается на поддержку большинства населения страны. Неужели об этом не знает г-н Самойлов?

Принятая в декабре 1993 г. Конституция Российской Федерации разделила государственную власть на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную. Они существовали и раньше, только не провозглашались самостоятельными, то есть независимыми друг от друга. А теперь их самостоятельность закреплена в ст. 10 Конституции РФ. Поэтому можно говорить об учете принципа разделения властей в практике современного государственного строительства России. Но выглядит это разделение весьма своеобразно, если не сказать уродливо. Первая ветвь, законодательная, образно говоря, состоит из двух самостоятельных побегов - Федерального собрания и законодательных органов субъектов России. Они не связаны между собой ни общими целями, ни административными началами. Вторая ветвь, исполнительная, стала стержнем государственной власти, сконцентрировав под своим началом огромные ресурсы и диктуя правила не только законодательным, но и судебным органам.

В нарушение всех постулатов теории разделения властей по Конституции 1993 г. над всеми ветвями возвысился президент, который даже как бы не власть, а ее единственный гарант. Но властных полномочий у гаранта больше, чем даже у российского императора. Подсчитано, что в руках президента РФ сосредоточено примерно 80% властных полномочий на федеральном уровне. Остальные 20% неравномерно делятся между традиционными ветвями власти. При данном соотношении нельзя всерьез говорить об эффективном функционировании системы сдержек и противовесов.

Разве это не так?

Высокий государственный чиновник, каковым является г-н Самойлов, обязан понимать простую истину: борьба между ветвями власти за сферы влияния непреходяща. Любая Конституция так или иначе предполагает определенные трения, поэтому и конфликты между ветвями власти не стоит рассматривать только как отрицательное явление. Они иногда даже идут на пользу. В частности, препятствуют аккумулированию власти в одном органе и соответственно злоупотреблениям ею.

Самоограничение - вот чем призвана руководствоваться каждая ветвь власти. Она обязана четко знать свои функции, определять компетентность, меру ответственности, предотвращать злоупотребления, глушить, а не инициировать тенденцию к диктатуре, постоянно держать в центре внимания обеспечение прав человека. Нужна высочайшая политическая культура, позволяющая элите достигать согласия, идти на компромиссы, видеть и осознавать историческую ответственность за судьбу Отчизны.

Видимо, г-ну Самойлову неизвестно, что разделение властных функций происходит по несущим конструкциям государственного управления. Законодательный, представительный орган в лице Федерального собрания обладает правом на законотворчество. Исполнительный, в лице президента и правительства, - на практическую реализацию законов. Судебный орган - на улаживание споров и конфликтов. Силовое вторжение одной из ветвей власти в сферу деятельности другой может привести к смешению функций и в результате - к ослаблению авторитета власти в целом. Построение жесткой вертикали при помощи "управляемой демократии" способно нарушить хрупкое согласие в обществе. Разделение властей по горизонтали нарушается ограничением их самостоятельности. Нарушение политического взаимодействия федерального Центра и регионов опасно для целостности страны, а с разрушением Совета Федерации или Госдумы будет существовать лишь одна ветвь власти - авторитарная. Сегодня это хорошо понимает даже грамотная молодежь.

Ведь губернаторы и председатели краевых, областных дум - не "региональные бароны" или "удельные князья", как это кое-кому выгодно представить. Они каждый день "по земле ходят". Они находятся в прямом контакте с населением. Они отвечают перед людьми, чтобы зимой в домах было тепло, чтобы вовремя платили зарплату и пенсии, чтобы жизнь была терпимая. Именно поэтому они должны иметь в Москве право решающего голоса при принятии законов, бюджета, постановлений. Иначе Центр окажется в отрыве от "земли", и вертикаль управления развалится.

А кто, собственно говоря, мешает г-ну Самойлову и его приверженцам побороться за пост губернатора пусть даже небольшой российской провинции? Одно дело - надзирать сверху: играть роль этакого национального "городничего" или, как сейчас модно говорить, "курировать" регионы. Совсем иное - работать на местах и для людей, повседневным трудом доказывая право быть региональным руководителем, которого избрал не кто-нибудь, а сам народ.

Наверное, все-таки стоило бы г-ну Самойлову не искать "врагов реформ", а внимательно, не суетясь, прочесть умные книжки, в которых доходчиво рассказывается, что такое демократия, парламентаризм и вертикаль власти, как эту вертикаль надлежит отстраивать, отлаживать и каких дров можно наломать по невежеству или по глупому чиновничьему рвению. И тогда, наверное, станет ясно, что вновь образованный Госсовет (сугубо совещательный орган) еще не скоро станет реальным центром принятия решений. У нас этих центров и так много - кремлевская администрация, правительство, Совет безопасности. Госсовет не предусмотрен Конституцией, и вряд ли кто-то станет менять Основной закон страны, чтобы сделать новый институт власти конституционным. А в качестве законосовещательного такой орган и вовсе выглядит странно. Эпоха Земских соборов и Боярских дум давно отошла в историю, а для предварительного обсуждения важных государственных решений в современном обществе существует немало других способов.

"Власть отвечает за все", - сказано в послании президента Федеральному собранию. Разумеется, это не пустая фраза. Надеемся, г-н Самойлов понимает, что нынешняя Конституция писалась под конкретную задачу осуществления стремительных рыночных преобразований конкретным человеком - Борисом Ельциным. В результате баланс между ветвями власти оказался не выстроенным на длительную перспективу, не приспособленным к новым политическим условиям. Теперь, по мере осуществления правовой реформы, решение многих вопросов экономической политики сосредоточилось в парламенте. В руках же кремлевской администрации находится исполнительная вертикаль, включая силовые структуры. Поэтому, чтобы консолидировать власть, необходим контроль над Федеральным собранием. Отсюда попытки ограничить влияние одного из немногих реально существующих самостоятельных центров власти - Совета Федерации. В сложившейся системе сдержек и противовесов это ключевой момент.

Твердая вертикаль власти не означает превращения властных демократических институтов в фикцию. Сильная власть опирается на сильные субъекты Федерации. Для этого нужно иметь по-настоящему дееспособный Совет Федерации. Нельзя забывать, что Россия - многонациональное федеративное государство. Поэтому по-настоящему демократичной стране жизненно нужен эффективно работающий двухпалатный парламент. Свидетельство тому - весь мировой опыт, практика цивилизованных государств. Парламентские республики в настоящее время составляют на земном шаре большинство. Этот путь открывает широкие возможности для развития активности народных масс, создает условия для принятия коллективных решений, препятствует установлению деспотизма. А главной целью конституционной реформы (и административной тоже) является именно согласованная система власти с фиксированными функциями всех политических институтов. Осуществить столь сложную задачу способен лишь такой федеральный Центр, который опирается на поддержку регионов, на аккумулирующий их позитивную энергию сильный двухпалатный парламент.

Искренне надеемся, что цель деятельности г-на Самойлова - не только "озадачивать" президентских полпредов и выявлять в свободные от тяжкого труда минуты "врагов" родного Отечества. Итогом всей властной реформы должно стать превращение несовершенной Федерации, состоящей из 89 очень разных и порой входящих в состав друг друга субъектов, в монолитное государство из семи федеральных округов. Пока же принято налоговое законодательство, которое не соответствует федеративному устройству. Позиция губернаторов может нравиться или нет, но в одном с ними можно согласиться - при движении денег между бюджетами часть из них постоянно "теряется", не доходя до субъекта Федерации. Правительство выполняет 100% своих обязательств, а задолженность по зарплате в Тыве, Эвенкии, на Алтае, в Кемеровской, Омской и Томской областях стремительно растет. С будущего года в разряд получателей субвенций перейдут все 89 субъектов. Со всеми вытекающими отсюда последствиями...

Разработать же систему, при которой Москва будет заниматься бюджетным администрированием во всех 89 субъектах, вряд ли под силу даже самому продвинутому реформатору с максимальным административным ресурсом. Но времени задуматься над этим кремлевским чиновникам, похоже, недостает. Не по этой ли причине во многом уходит из обихода понятие "бюджетного федерализма", все больше размываются контуры федеративного устройства нашего государства?

Сегодня любому мало-мальски грамотному экономисту известно, что субъекты Федерации в большинстве своем практически не нуждаются в дотациях из Центра. Зачем же тогда оглуплять самих себя, навешивать оскорбительный ярлык "дотационных" на территории, в которых живет и трудится большинство населения страны? Думается, что именно такими и подобными насущными вопросами стоило бы всерьез озаботиться г-ну Самойлову и его ведомству.

Тогда, наверное, станет ясно, что нормализовать федеративные отношения можно только после формирования дееспособной и уважаемой власти. А уважение к федеральной власти придет тогда, когда в каждом регионе сложится ощущение ее необходимости. Вакуум государственной власти невозможен, он быстро заполняется альтернативными властями (нередко теневыми или криминальными). Любая нерешенная государственная проблема - задолженности ли по зарплатам и пенсиям, неравенства ли прав республик и областей РФ, отсутствия ли должной охраны границ и таможенных барьеров - свидетельствует о вакууме центральной государственной власти, который губернаторы просто вынуждены заполнять, чтобы его не заполнил кто-то другой.

Вот почему лишь синхронное усиление законодательной, исполнительной и судебной властей в рамках Основного закона позволит создать в России эффективную вертикаль, предотвратит возвышение одной властной ветви над другой, застрахует страну от опасности диктатуры. Политические амбиции должны уступить место элементарному здравому смыслу. Отсутствие же такового способно нарушить хрупкое равновесие в обществе, вызвать к жизни новые формы противостояния федерального Центра и регионов. А это чревато опасными последствиями для будущего страны, ее федеративного устройства.