Любовь Агеева ОПУБЛИКОВАННАЯ в "НГ" статья "Нужно ли отменять выборы, которые уже начались?" дает повод взглянуть на заявленную проблему шире, чем это делает автор - Ляля Алехичева.
В начале сентября состоялись выборы глав исполнительной власти в Новгородской, Омской и Томской областях, и избранные, а точнее, переизбранные губернаторы приняли поздравления.
Конечно, любая выборная кампания - это своего рода марафон с неожиданными препятствиями, которые необходимо преодолевать и кандидатам, и организаторам выборов. Но выборы в Новгородской, Омской и Томской областях так же, как и прошедшие в мае нынешнего года в Белгородской области, стали абсолютно рекордными по числу посвященных им судебных заседаний. При этом буквально за несколько дней до голосования, когда и формально, и фактически избирательная кампания уже подходила к финишу, не было ясности относительно законности постановлений областных законодательных органов государственной власти о назначении выборов глав исполнительной власти. Что же явилось причинами создания столь острой ситуации, связанной с выборами в этих субъектах РФ?
Выборы глав исполнительной власти всех названных областей должны были состояться в декабре 1999 года, когда истекали четырехлетние сроки их полномочий, установленные законами этих субъектов РФ. Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" в ст. 8 п. 2 не допускает изменения (увеличения или уменьшения) срока полномочий действующих органов государственной власти субъектов РФ. Тем не менее Белгородская и Новгородская областные Думы, Законодательное собрание Омской области и Государственная Дума Томской области приняли акты о назначении даты выборов глав администрации или губернаторов за несколько месяцев до окончания сроков их полномочий. Именно это послужило основанием для обжалования в судебном порядке всех постановлений органов законодательной власти. Решениями судебных коллегий по гражданским делам Белгородского, Новгородского, Омского и Томского областных судов было отказано в удовлетворении поданных жалоб, но все эти решения были незамедлительно обжалованы в кассационном порядке в Верховный суд РФ.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда РФ оказалась в трудном положении при рассмотрении этих дел из-за новизны норм законодательства и отсутствия практики его применения. В результате решения Белгородского и Новгородского областных судов были отменены и вынесены решения о признании незаконными постановлений о назначении выборов, а решения Омского и Томского областных судов оставлены без изменения. Буквально за считанные дни до дат выборов, когда уже полным ходом шло досрочное голосование, Президиум Верховного суда РФ отменил определения Судебной коллегии по гражданским делам о признании незаконными постановлений органов законодательной власти Белгородской и Новгородской областей, и выборы состоялись.
Но завершилось ли все так благополучно, как кажется? И поставлена ли точка в вопросе о досрочных выборах вообще?
Статьи 8, 9, 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", регулирующие вопросы сроков полномочий органов государственной власти, обязательности проведения и назначения выборов, не только взаимосвязаны между собой, но и опираются на другие положения законодательства. Анализ указанных норм федерального закона свидетельствует о том, что выборы главы администрации (губернатора) области могут быть назначены либо в случае истечения срока его полномочий, либо досрочного прекращения его полномочий в соответствии с требованиями действующего законодательства, в том числе и законов (уставов) субъектов. Это положение было совершенно обоснованно подтверждено и Верховным судом РФ при рассмотрении всех указанных дел. Именно конечная дата истечения или прекращения полномочий является отправной точкой для назначения уполномоченным органом или должностным лицом новых выборов.
П. 1 ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" содержит положение о том, что решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который был избран соответствующий орган. А в случае досрочного прекращения полномочий органа или депутатов выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочий. Голосование должно быть проведено не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов.
Столь детальная регламентация этих вопросов в федеральном законодательстве не случайна. Указанные нормы обеспечивают соблюдение конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти всех уровней, гарантируют осуществление равноправия кандидатов и свободу волеизъявления избирателей. Именно поэтому не представляется возможным какое-либо отступление от основополагающих норм федерального законодательства в законах субъектов РФ по причинам многообразия региональных или местных особенностей.
Согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" уполномоченный орган или должностное лицо должны назначать выборы органов или депутатов в соответствии со сроками, установленными законодательством. Законодательные акты субъектов РФ содержат специальные нормы, как правило, о четырехлетних сроках полномочий глав исполнительных органов государственной власти. Важность закрепления этого положения в законе и безусловности его соблюдения продиктована еще одним общим демократическим принципом избирательной системы - периодичностью проведения выборов. Данный принцип, установленный нормами международного права, в частности, п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, п. "б" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах и другими, содержится и в преамбуле Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ". Назначение непериодических выборов, не через определенные промежутки времени (например, четырехлетние сроки), а раньше или позже истечения срока полномочий, сразу ставит под сомнение легитимность действующего или вновь избранного органа. Принцип, закрепивший периодичность выборов, направлен на обеспечение права тех граждан, которые именно в тот период, когда истечет срок полномочий органа государственной власти, достигнут возраста, позволяющего им реализовать право избирать и быть избранными в этот государственный орган.
Верховному суду РФ при рассмотрении всех указанных дел пришлось с особой тщательностью выяснять вопрос о волеизъявлении губернаторов и глав администрации досрочно сложить свои полномочия. Их заявления о прекращении полномочий ранее срока их истечения появлялись непосредственно в судебных заседаниях, в связи с чем приходилось давать оценку правомерности издания органами законодательной власти областей постановлений о назначении выборов. Тем более что в законах некоторых из этих областей, например Омской, содержатся требования о необходимости рассмотрения письменного заявления главы администрации об отставке и вынесения решения о его удовлетворении, после чего может быть принято постановление о назначении досрочных выборов. В настоящее время в действующем федеральном законодательстве не содержится норм о том, что в случае досрочного сложения полномочий, а на это должна быть причина, ранее занимавший государственную должность не может участвовать в новых выборах. Но, видимо, законодателям следует продумать этот вопрос, потому что в таких случаях ставится под сомнение подлинность вновь проводимых выборов, в то время как нормы международного права определяют права избирать и быть избранным "на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей". Иначе получается, что выборы могут быть назначены в любое время в течение срока полномочий в связи с сиюминутным желанием одного должностного лица еще раз подтвердить уже обозначенную позицию избирателей. И в этом случае в силу неурегулированности таких вопросов и в региональном законодательстве уполномоченный на назначение выборов орган должен будет формально принимать соответствующее решение.
Необходимо помнить, что, согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права являются частью правовой системы РФ. В связи с этим возникает закономерный вопрос: а если кто-то из граждан сочтет, что его конституционное право избирать и быть избранным было нарушено именно из-за того, что выборы назначены досрочно, и обратится в Европейский суд по правам человека? И когда же в такой ситуации будет поставлена последняя точка в длинной цепочке судебных процедур?
