Конституция и реформа

	Рисунок Вадима Мисюка

ПРЕЖДЕ чем предлагать поправки к действующей Конституции, надо разобраться, какое государство будет действительно адекватным нашим национальным интересам. Именно с такой исходной позиции и следует оценивать как сам текст действующей Конституции, так и поправки гг. Сатарова и Краснова.

Начнем с политического режима, описанного в преамбуле и главах 1 и 2, где декларируется супердемократическое "конституционное устройство" общества. В целом тут действительно менять почти нечего. Надо лишь выполнять. Но в отличие от авторов поправок, мне кажется, что и в этой части Конституции есть места, все-таки требующие корректировки.

Есть у меня существенное замечание к статьям самой Конституции о государственно-территориальном устройстве, поименованном федеративным и имеющем прямое отношение к принципу преамбулы о равноправии и самоопределении народов. Этому направлению предлагаемой реформы большое внимание уделяют и Сатаров с Красновым, заранее признавая наиболее спорными свои предложения на этот счет. Правда, первое спорное положение принадлежит вовсе не им, а Конституции, которая закрепила псевдофедеративное устройство России, учрежденное так называемыми федеративными договорами между Центром и местами, заключенными еще до принятия Конституции. Псевдо - потому что подлинная межнациональная, а не административная федерация создается не вертикальными, а горизонтальными договорами между суверенными учредителями, уступающими часть своего суверенитета в пользу образуемого ими федеративного государства.

Так получилось, что в число субъектов РФ вошли не только субъекты права народов (наций) на самоопределение, но все административные края и области русской части России, превращенные в одночасье в государственные образования, претендующие на равноправие с национальными республиками. Тем не менее гг. Сатаров и Краснов в своих поправках предлагают и этих субъектов нынешней псевдофедерации наделить еще и государственной символикой в виде гербов, флагов, столиц и почетных званий. Только гимнов еще не хватает. А так все для провозглашения Вологодской или Уральской республик будет наготове. А почему бы и нет? Ведь Конституция 1993 г. создала все необходимые юридические условия для сепаратизма русских областей. Зато инонациональным республикам мы с каким-то ослиным упрямством отказываем в их законнейшем праве на самоопределение, вступая в противоречие с элементарными нормами международного права.

Настаивая на "равноправии" всех субъектов федерации, Конституция и авторы поправок как будто не замечают, что субъекты нашей Федерации по определению не являются и не могут обладать равными правами, хотя бы в силу своего разного статуса. Одни из них имеют свои конституции. Это - республики, за которыми Сатаров и Краснов предлагают закрепить еще и право устанавливать свое гражданство наряду с общефедеральным (что в общем-то правильно). У других - уставы вместо конституций. Третьи ко всему прочему входят в состав более крупных субъектов. Поэтому статьи 5 и 66 Конституции изначально фальшивы. И к тому же противоречат праву народов на самоопределение, ибо, предполагая возможность изменения статуса субъекта Федерации, умалчивают о таком существенном изменении, как выход из состава Федерации тех ее субъектов, которые так или иначе связаны с реализацией этого права.

А между тем Федерацию и ее субъекты было бы правильно строить как раз на основе этого права, имея в виду многообразие форм национального самоопределения. Среди них - национальное государство, национальная автономия с такими ее подвидами, как автономная республика, автономная область, автономный округ, к которым следовало бы добавить, как это предлагают Сатаров и Краснов, "иные федеральные территории" (например, автономные районы и автономные населенные пункты). Формами национального самоопределения для компактных инородческих вкраплений в основное население данного территориального целого могла бы стать культурная автономия национальных общин и землячеств, а для рассеянных народов - политическая ассоциация. Статус всех этих форм самоопределения народов России должен регулироваться федеральным законом при непременном согласии с ним заинтересованных народов. Любая территориальная автономия должна пользоваться правом ограниченного вето на федеральные решения, затрагивающие ее жизненные условия, что не мешает всем остальным частям государства выполнять эти решения. Такое вето - наиболее реальная гарантия для обеспечения законных прав национальных меньшинств.

Задаче урегулирования проблем межнациональных отношений отвечает предложение о возможности изменения границ национально-территориальных образований путем референдумов. Только здесь надо бы уточнить, что референдумы эти следует проводить раздельно по районам компактного проживания разных национальностей и при этом предусматривать право выбора места жительства (оптации) для жителей, меняющих владельца территорий, и другие формы цивилизованного обмена населением в случае изменения границ.

Реформируя Конституцию в части государственного устройства, необходимо поставить и попытаться ответить на вопрос: кто является субъектом Федерации? На мой взгляд, субъектами нашей Федерации могут и должны быть национально-государственные образования, развившиеся до уровня суверенного самостоятельного существования и с относительно однородным в этническом смысле большинством населения. Или с таким большинством этнически разнородного населения, которое согласно жить в сложившихся границах. И такой выбор должен быть. Вот тут-то и понадобятся референдумы о корректировке границ.

Но главное в поисках ответа на вопрос о субъектах Федерации - это самоопределение русского народа, русской нации, которой почему-то упорно отказывает в этом Конституция РФ, раздробившая нас, русских, на 55 областей и краев плюс два столичных города, и не давая нам никакой возможности иметь свое государство. В результате у нас скорее появится Уральская Республика, нежели Русская.

Во избежание обвинений в каком-нибудь патологическом "изме", скажу, что для меня русские - это все, кто считает себя русскими (в полном согласии со ст. 26 действующей Конституции), независимо от происхождения родителей и более отдаленных предков. Это - реально существующая нация, хотя и здорово потрепанная историей. А раз есть нация, должна быть наконец учреждена и ее республика, которая и образует федерацию с Татарией, Башкирией, Дагестаном, Тувой и другими национальными республиками. В эту федерацию могут вступить на равных, если того захотят (а с правом свободного выбора, предполагающим и свободный уход, обязательно захотят), и Белоруссия, и Армения, а может быть, и Чечня, и др.

Вот в Русской Республике давайте и создадим губернии, жестко подчиненные правительству в Москве, с назначаемыми из Центра губернаторами и без всяких атрибутов независимой государственности, но зато с хорошо развитым самоуправлением на уровне составляющих губернии административно-территориальных единиц - уездов, волостей, городов, сел и т.п. В составе Русской Республики останутся инонациональные автономии таких уровней, которые по разным объективным и субъективным причинам не могут иметь самостоятельную государственность и не претендуют на статус субъекта федерации. Это малонаселенные автономные округа и отдельные инонациональные селения, а также городские общины и землячества, расположенные на территории русской нации и пользующиеся особым статусом в соответствии с общереспубликанским законом. И, разумеется, никаких договорных отношений между Центром и местами, а повсеместное верховенство республиканского закона с одним исключением в виде права ограниченного вето для инонациональных территориальных единиц, дабы большой русский медведь не мог раздавить нанайскую белку или чукотскую нерпу.

ДУМАЕТСЯ, что унитарная Русская Республика может иметь парламентскую или президентско-парламентскую, но ни в коем случае не чисто президентскую форму правления, ибо последняя создает наиболее благоприятные возможности для установления режима личной власти, как это мы сейчас и наблюдаем в РФ. Главное в организации властных структур - добиться равновесия и ответственности всех без исключения властей, что предполагает действенный контроль со стороны гражданского общества.

Этот контроль обеспечивается подотчетностью парламента перед избирателями, что достигается упразднением порочной системы выборов по партийным спискам, порождающей полную независимость депутатов от избирателей, недисциплинированность, халатное отношение к законодательной работе, стяжательство и коррупцию в самых изощренных формах. Только в одномандатных округах с голосованием в два тура у избирателя есть прямой выбор, а избранный таким образом депутат представляет не мизерную часть избирательного корпуса, а хотя бы его половину. Важно закрепить в Конституции право избирателей на досрочный отзыв своего депутата, причем в условиях не труднее и не сложнее тех, в которых он был избран. Именно такой должна быть система выборов в нижнюю палату, которая принимает, а не "одобряет" законы, как предлагают Сатаров и Краснов, и имеет последнее слово, преодолевая сопротивление верхней палаты и отлагательное вето президента в третьем чтении, если таковое понадобится. Она же осуществляет основной контроль над правительством, утверждая и смещая премьер-министра путем вотума недоверия или резолюции порицания, обращаясь с интерпелляциями к любому министру, утверждая бюджет и т.д. Кстати, непонятно, почему бюджетный год у нас должен начинаться 1 июля, как предлагают авторы поправок (см. п. 6 к ст. 75). Зачем вводить еще один элемент сумятицы в работу госаппарата?

Пусть нижняя палата будет называться по-прежнему Госдумой. Во избежание грубых нарушений регламента надо предусмотреть и такую обязанность для мандатной комиссии, как направление в избирательный округ предложения об отзыве нерадивого или недостойно ведущего себя депутата.

Верхняя палата могла бы называться сенатом. Только в ней не должно быть представителей исполнительной власти, как это имеет место в настоящее время в нарушение принципа разделения властей. Сенаторов целесообразно избирать по округам, образуемым не в соответствии с какой-то определенной численностью населения, а в границах русских областей и автономных территориальных образований по одному-два сенатора на один избирательный округ. Национальным автономиям, не имеющим своих территорий, можно было бы дать право избирать по одному сенатору от их экстерриториальных объединений, насчитывающих, скажем, не менее тысячи избирателей. И отзывать сенатора - тоже путем голосования в избирательных округах по инициативе либо самих избирателей, либо мандатной комиссии сената. Инициаторами выдвижения кандидатур при выборах в сенат в принципе могут быть и региональные власти, но почему бы не предоставить такое право и политическим партиям, и другим группам населения, как и инициативу отзыва. И совсем ни к чему превращать сенат в богадельню для отставных президентов и судей Конституционного суда, как предлагают Сатаров и Краснов (их редакция ст. 95.2), ибо и это было бы нарушением принципа разделения властей.

Основная роль сената - не принятие законов, а своего рода надзор за текстами, принимаемыми в Госдуме, с точки зрения учета интересов населения регионов.

В Конституции должна быть четко прописана несовместимость мандата сенатора не только с мандатом депутата Госдумы, но и с любыми официальными функциями в органах исполнительной власти. Исключением в этом плане и для сенатора, и для депутата могла бы быть лишь работа в муниципально-коммунальных органах местного самоуправления. Сам собой разумеется и отказ от предпринимательской деятельности на все время депутатского и сенаторского мандатов.

Думаю, следует согласиться с Сатаровым и Красновым, предлагающим иммунитет депутата и сенатора ограничить их действиями в своих палатах, изъять лишение их парламентского иммунитета из их собственной компетенции и передать в Верховный суд, разрешить задержание, арест и обыск на месте преступления без санкции Верховного суда и самой палаты парламента (ст. 98).

Если Госдума избирается на 4 года, то и срок мандата сенатора надо записать в Конституцию, например, 4, 5 или 6 лет.

Очень сомнительным представляется такое нововведение, как право президента приостанавливать деятельность сената и Госдумы на время военного и чрезвычайного положения (ст. 102.4 и 109.5). Если убрать из Конституции принцип утверждения соответствующих указов сенатом, что вытекает из текста поправок, то "закрытие" парламента волею президента, пусть даже на короткое время, станет довольно сильным средством его личной диктатуры. А если указы все-таки будут утверждаться сенатом, в неравное положение попадет Дума, главный орган законодательной власти. Об уравновешивании властей в этих условиях говорить просто не приходится. Поэтому упомянутое предложение надо отвергнуть.

И право президента на роспуск Госдумы тоже должно быть более четко ограничено, чем в нынешней Конституции и в предложениях Сатарова и Краснова. Выражение недоверия правительству не должно быть достаточным основанием для роспуска Думы, иначе эта основная форма контроля над исполнительной властью станет практически неприменимой, как оно и видно на примере работы нынешней Думы, которая поджимает хвост всякий раз, когда стоит вопрос о санкциях против правительства.

Роспуск Думы вообще оправдан лишь в одном случае: когда нижняя палата препятствует формированию правительства на протяжении какого-то продолжительного времени. Пусть это будут один-два месяца.

Теперь о президенте. Какими бы полномочиями его ни наделяла Конституция, президент республики есть прежде всего глава государства, а не только исполнительной власти. И именно из этого вытекают все его функции, именно с этого совершенно правильно начинается глава о президенте в действующей Конституции (ст. 80.1). Это необходимо сохранить и в конституциях новой федерации и ее субъектов. Главой государства президент является, даже если он избирается не всенародно, а на совместном заседании обеих палат парламента, что представляется наиболее целесообразным, если мы хотим ограничить власть президента.

Что значит предложение о том, что президент "вносит представления" премьер-министру о целом ряде членов правительства (ст. 83-г)? Он что, подчиненный премьера? И почему только этих министров он "заслушивает" (ст. 84-ж)? А других не может?

Полагаю, здесь требуется серьезная корректировка, вытекающая из совершенно правильного предложения о подборе премьер-министра не президентом, а Думой (ст. 103, 107, 111). Это исключает возможность для президента иметь личную команду из так называемых силовиков, которые должны находиться под началом премьер-министра, как и все другие члены правительства. "Заслушивать" президент может всех членов правительства, а вот давать им обязательные к исполнению поручения (ст. 84-ж) он должен не иначе как через премьер-министра, в противном случае от парламентского контроля останутся рожки да ножки.

Сатаров и Краснов предлагают, чтобы членов правительства назначал премьер-министр (ст. 112). Наверное, назначение на любые высшие должности - это все-таки прерогатива президента. За главой правительства нужно оставить инициативу выдвижения кандидатур.

Серьезные возражения вызывает предлагаемый супериммунитет для президента (ст. 91 и 92), особенно освобождение президента по истечении его мандата от уголовной ответственности за преступления, совершенные в период пребывания у власти и срок давности которых еще не истек. Но ведь бывший президент - обыкновенный гражданин, а потому подсуден за любые уголовно наказуемые деяния. Выведение его за пределы этой ответственности даже за особо тяжкие преступления, послужившие основанием для отрешения его от должности (ст. 91.3 и 92-в поправок), есть грубейшее нарушение прав других граждан, пострадавших от упомянутых противоправных действий.

Ну а предложение об особом по сравнению со всеми остальными гражданами статусе материально-бытового и социального обеспечения членов семьи президента (ст. 91.4 поправок) вообще выходит за рамки всяких приличий.

Но пойдем дальше. В случае досрочного или временного прекращения полномочий президента его обязанности, по моему глубокому убеждению, Конституция должна возлагать не на премьер-министра, у которого и без того забот хоть отбавляй, а на председателя сената, но при этом ограничив его выполнением представительских и почетных функций, а также подписанием государственных актов после обязательных скрепляющих подписей (контрасигнатур) премьера и соответствующего министра.

Расширив права премьера и правительства в целом, неплохо бы уравновесить их расширением возможностей и такой формы контроля со стороны нижней палаты, как голосование за отставку правительства. Требование двух третей от общего числа депутатов для выражения недоверия кабинету (ст. 117.2) представляется чрезмерным. Ведь для отказа в доверии при постановке этого вопроса самим правительством достаточно абсолютного большинства (ст. 117.4). Поскольку по своим правовым последствиям оба эти вотума равнозначны, почему бы и решения в обоих случаях не принимать абсолютным большинством голосов?

Нужна корректировка некоторых поправок и в пользу президента. В частности, предложение о том, что правительство слагает свои полномочия только перед вновь избранной Думой, но не делает этого перед новым президентом, по меньшей мере неэтично. Да и с правовой точки зрения сомнительно. Ведь если Дума предлагает кандидатуру премьер-министра, то назначает-то его президент. И ответственность глава правительства несет не только перед парламентом, но и перед главой государства. Тем более что за последним сохраняется такое полномочие, как принятие или отклонение отставки правительства и назначение правительства на год в случае несостоятельности Думы.

ВСЕ вышесформулированные принципы, относящиеся к государственным структурам Русской Республики, могут быть использованы и при формировании конституционных основ других республик и Федерации в целом даже в ее нынешней конфигурации, пока и поскольку создание Русской Республики будет отложено до греческих календ, что весьма вероятно. Но на тот случай, если наше гражданское общество все же дозреет до создания федерации, действительно зиждущейся на основе права народов (наций) на самоопределение, схема федеральных органов могла бы быть следующей.

Субъекты Федерации уступают в ее пользу примерно все то же, что поименовано в ст. 73 Конституции с учетом отдельных предложений Сатарова и Краснова. Это прежде всего основы законодательства, обеспечение прав человека и народов, федеральные меры по защите окружающей среды, памятников культуры и истории, энергетика и природные ресурсы, федеральные коммуникации, оборона, внешняя политика.

В соответствии с этим формируется федеральное правительство, заседающее, как правило, под председательством президента Федерации. Высшую законодательную власть в Федерации осуществляет однопалатный парламент в лице Федерального собрания, состоящего из представителей субъектов Федерации, избираемых республиканскими законодательными органами из числа высококлассных юристов, экономистов, социологов, историков, политологов (список можно продолжить), не являющихся членами этих и других выборных органов и способных работать в Федеральном собрании на постоянной основе. А вот федерального президента как цементирующую Федерацию фигуру можно было бы избирать и напрямую, путем всеобщих выборов в два тура.

Федеральное собрание формирует состав правительства и предлагает на утверждение президента кандидатуры первого министра и других членов кабинета, и это правительство ответственно перед парламентом и президентом Федерации. Судебную власть на федеральном уровне осуществляет Верховный суд РФ, а в республиках этот орган можно было бы назвать Высшим судом.

У Федерации должен быть свой конституционный суд, естественно, являющийся высшим органом конституционного надзора над тремя ветвями власти на федеральном уровне. Может быть, следовало бы так прямо и назвать его: Федеральная Палата Конституционного Надзора.

Разумеется, нынешняя публикация - только фрагменты замечаний и возражений, которые в полном объеме заняли бы место, во много раз превосходящее газетные возможности. Но тем не менее уверен, что и они могут стать предметом дальнейшей дискуссии.