Андрей Рискин.
Именно Дмитрий Козак будет определять эффективность того или иного руководителя субъекта Федерации.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)
На прошлой неделе председатель Совета Федерации РФ Сергей Миронов сделал без преувеличения сенсационное заявление. Спикер верхней палаты российского парламента сообщил, что некоторые губернаторы-тяжеловесы могут в перспективе совместить занимаемые должности с работой в правительстве в статусе заместителей министра регионального развития.
Штрафы для неугодных
По словам Сергея Миронова, речь идет о создании 10 макрорегионов, над которыми и будут поставлены «старшими» губернаторы наиболее мощных в экономическом плане областей, республик и краев.
Если учесть, что совсем недавно главам регионов дано право становиться еще и государственными служащими (депутаты Самарской губернской Думы, например, даже внесли соответствующие поправки в Устав области), наблюдатели сделали однозначный вывод – речь идет об усилении контроля над губернаторами со стороны правительства, то есть его будущего председателя – Владимира Путина.
Правда, свое предположение Сергей Миронов озвучил в среду, а уже в четверг глава Минрегионразвития Дмитрий Козак опроверг слова третьего лица в российской политической иерархии. Впрочем, выразился министр весьма обтекаемо: «Границы субъектов РФ являются неизменными, но решение по укрупнению регионов, их объединению могут принимать исключительно те граждане, которые проживают на этих территориях». Таким образом, остались за кадром как проблемы создания макрорегионов (для этого укрупнять субъекты Федерации вовсе не обязательно), так и возможность появления супергубернаторов, которые получат еще и министерские портфели (иначе к чему было вносить соответствующие поправки в законодательство). Напомним, что первым о создании 10 макрорегионов заявил именно Дмитрий Козак.
Он же, кстати, на последнем заседании правительства РФ внес предложение об изменении системы межбюджетных отношений с регионами. Глава Минрегионразвития намерен ввести так называемый отрицательный трансферт для субъектов Федерации, чей уровень бюджетной обеспеченности вдвое превышает среднероссийский. Таким образом, зависимость глав богатых регионов (а именно такие субъекты, как правило, и возглавляют губернаторы-тяжеловесы) от правительства возрастает многократно. Все-таки считают трансферты именно в Белом доме. Впрочем, это не единственный рычаг воздействия на губернаторов, который получает в такой ситуации новый глава правительства.
Главное – кто считает
Как уже писала «НГ» (см. номер от 11.04.08), правительство вводит систему рейтингов субъектов Федерации, определяющих эффективность работы региональных властей по социально-экономическому развитию подведомственных им территорий. Эти рейтинги станут основанием для принятия президентом решений о выражении доверия или недоверия губернаторам.
Конечно, по действующему законодательству последнее слово в решении судьбы того или иного главы региона остается за президентом. Но, если губернатор попадет в последние строчки упомянутого рейтинга, надо полагать, шансов сохранить свой пост у него будет мизер. А баллы, полученные тем или иным губернатором, естественно, будут считать именно в Белом доме. Если учесть разнообразие исходных условий, начиная от климатических особенностей и заканчивая богатством (или нищетой) недр, можно только представить, какой широкий люфт получают составители рейтинга.
Нужно отметить, что и перед полпредами президента в регионах в настоящее время Путиным поставлена новая задача – им предложено вплотную заняться экономикой. Значит, они по роду своей деятельности будут вынуждены чаще контактировать с главой правительства, чем с президентом. Дмитрий Козак, кстати, отрицает переподчинение полпредов главе правительства, о чем говорят некоторые эксперты, но при этом заявляет о необходимости менять процедуру и зону ответственности их работы.
Заметим, что все семь полпредов сегодня, естественно, путинские назначенцы. Конечно, после инаугурации Дмитрий Медведев может пойти на замену этих фигур, но для этого нужны, во-первых, веские основания, во-вторых, нужно определенное время. Да и кадровый резерв у нового президента, как представляется, не столь значителен.
Генсек и его армия
Впрочем, помимо экономических рычагов воздействия на губернаторов у Владимира Путина остается еще и рычаг политический. Большинство глав регионов, как известно, входят в «Единую Россию». В партии власти состоят, как правило, и главы муниципальных образований. Наконец, практически во всех регионах у «Единой России» в парламентах имеется контрольный пакет акций, то есть мандатов.
До сих пор региональные парламенты послушно утверждали всех путинских губернаторов-назначенцев. Не было еще в последние годы случая, чтобы законодательные собрания пошли против воли Владимира Путина. Но не факт, что так будет и при президентстве Дмитрия Медведева, если между уходящим президентом и его преемником возникнет какой-либо конфликт.
Сегодня Владимиру Путину как лидеру «Единой России» формально подчиняются и губернаторы с «корочками» партии власти. И их однопартийцы в областных центрах, и муниципальные чиновники более низкого ранга. В общем, вся партия власти, а это почти 2 млн. чиновничьих «штыков» (простых смертных в «Единой России», как известно, не так уж и много). Это мощная армия, беспрекословно выполняющая приказы своих лидеров. Но если раньше генштаб этой армии получал распоряжения из Кремля, то теперь команды будут поступать из кабинета Владимира Путина на Краснопресненской набережной.
«Если президент становится во главе партии, которая контролирует 315 голосов в Госдуме, происходит перераспределение полномочий под исполнительную власть, то есть под правительство, – полагает президент Института стратегических оценок Александр Коновалов. – Когда Гулливера привязывали лилипуты, он был значительно сильнее каждого из них. Но тем не менее этого гиганта обездвижили за счет большого количества канатиков, которыми его привязали к земле. Конечно, сравнение несколько хромает, поскольку Медведев не подходит на роль Гулливера, но все-таки. Все, что сегодня делает Путин, – это попытка создать блокирующие, предохранительные механизмы на тот случай, если вдруг Дмитрий Анатольевич начнет выходить из повиновения. Вроде бы Медведев пока не делает подобных шагов, но Путин – достаточно опытный человек, чтобы уяснить: как только Медведев поймет, какие у него кнопки в руках, ситуация может резко поменяться. По Конституции президент может снять премьера и распустить Думу. Зато у председателя правительства будет за плечами двухмиллионный профсоюз бюрократов, то есть «Единая Россия». Что тоже является немалым ресурсом».
«Президент по-прежнему сохранит возможность представлять кандидатуры губернаторов на утверждение в законодательные собрания, – полагает заместитель гендиректора Центра политических технологий Алексей Макаркин. – Другое дело, что сейчас это формальная процедура. Но впоследствии это может быть немножко иная конструкция, так как большинство в этих собраниях имеет «Единая Россия». И в этом смысле процедура может приобрести более серьезные очертания. Полномочия президента сохранятся, но может повыситься роль «Единой России», соответственно повысится роль премьер-министра как лидера партии власти. У президента останется функция увольнения или назначения губернаторов, он по-прежнему будет ставить своих полпредов в федеральные округа, потому что это конституционное право президента. Но может измениться реальное содержание влияния федерального Центра. Сейчас все это замкнуто исключительно на президенте, но в дальнейшем в рамках политической практики может последовать разделение ответственности между президентом и премьером. Президент, возможно, будет предлагать губернаторов, иметь возможность их снимать, контролировать через полпредов. А премьер-министр сможет непосредственно включить их в процесс принятия и исполнения решений, замкнув их на Министерство регионального развития. При этом ведомство Дмитрия Козака будет посредником между правительством и главами регионов. То есть законы вряд ли будут изменены, но изменится политическая практика».
