Андрей Мовчан «Свобода – это когда забываешь отчество у тирана», – писал Иосиф Бродский. Интерес граждан к перестановкам и интригам при дворах и в кулуарах правительств действительно обратно пропорционален степени демократичности общества: чем автократичнее режим, тем больше иллюзия влияния личности (диктатора, всесильных министров, фаворитов и фавориток, членов семьи) на процессы, происходящие в обществе.
Нет, невозможно оспорить тот факт, что в автократиях возможности личности, оказавшейся у или при власти, принципиально больше, чем в демократии, – как в плане общественного воздействия (проведения новых законов, изменения институтов), так и в плане личном (обогащения, пренебрежения законом и пр.). Фантастическое обогащение и полная безнаказанность – действительно стандартные привилегии высших чиновников и приближенных лидеров автократических государств. Причин того, что в общественном плане реальное влияние личности в диктатурах и гибридных государствах едва ли не ниже, чем в демократиях, несколько.
Во-первых, везде и всегда личности приходят к власти в результате конкуренции. В демократических странах это конкуренция команд, которую судит публика. Борьба идет через критику существующей власти и предложение изменений. К власти в итоге приходят игроки, умеющие предлагать (и часто – проводить) изменения. В автаркиях же конкуренция за власть вырождается в борьбу кланов или элит, в которой публика если и участвует, то в роли статиста, и к власти в итоге приходит лидер, сумевший подкупить одних и устранить другие группы влияния. Такой лидер обладает совершенно другим комплексом достоинств – его задачей является консервация статус-кво. Власть в автократии и в дальнейшем вынуждена опираться на поддержку элит, преследующих свои корыстные интересы. Она вынуждена балансировать между группами влияния и удовлетворять их, чтобы сохраниться, – это накладывает существенные ограничения на «свободу маневра».
Во-вторых, автократическая система правления вынужденно отличается от демократической в части распределения полномочий. Внутри пирамиды власти в автократии идет кулуарная борьба, лидер вынужден опасаться своих же подчиненных и сосредотачивает максимум власти у себя в руках. Централизация власти оставляет чиновникам и приближенным существенно меньше возможностей, а их мнения являются существенно менее ценными для принимающей решения узкой группы приближенных лидера – в каждом их предложении лидер подозревает либо корысть, либо подвох. Это ведет к отрицательной селекции в институтах власти – наиболее талантливые, открытые к изменениям, независимые специалисты отказываются принимать участие в системе, не предполагающей личной инициативы и права голоса. Проходит совсем мало времени, и власть сталкивается с ситуацией невозможности реализации сколько-нибудь сложного изменения: не остается людей, способных на что-то большее, чем выражать лояльность, параллельно набивая карманы.
Наконец, даже преодолев проблему отсутствия профессионалов (например, путем их импорта) и сломав сопротивление элит (например, уничтожив их), автократия сталкивается со своей беззащитностью перед лицом народа. В демократиях народ выбирает власть на избирательных участках, а в автократиях – на площадях. Слабые или отсутствующие государственные институты не дают власти опереться на закон и порядок и не позволяют благодаря подтвержденному институтами мандату совершать непопулярные реформистские действия. Власть, потерявшая защиту элит, чаще всего быстро погибает при попытке проводить в жизнь изменения – это хорошо (по опыту своих мертвых коллег) знают живые диктаторы, и потому, избавившись от элит, они максимально консервируют общество.
Но и в демократиях нельзя переоценивать роль личности, даже самой выдающейся. Проявляясь в короткие периоды турбулентности, во время естественного слома трендов, великие личности, облеченные доверием народа и получающие право на перемены, быстро лишаются таких прав и сходят со сцены, когда ситуация стабилизируется, – Черчилль, Де Голль и Тэтчер являются хорошими примерами.
В Великобритании с 1945 года сменилось 15 премьер-министров, и половина была уволена несмотря на то, что их партия оставалась правящей; в США и Франции сменилось по 12 президентов; в Германии – 14 президентов и 10 канцлеров. Рекорд, кажется, принадлежит эмоциональным итальянцам – с 1945 года у них сменилось 12 президентов и 41 премьер-министр.
Мало влияют перестановки и на функционирование министерств и ведомств. Например, в Канаде с 1945 года сменилось 32 министра труда. Это не мешает Канаде быть одним из самых привлекательных рынков труда в мире. За тот же период в Великобритании, мировом лидере в области образования, сменилось 37 министров образования (они носили разные названия, но выполняли одну функцию). Средний срок «жизни» министра правительства развитой страны на своем посту – около двух лет, главы кабинета или президента побольше – около пяти-шести лет.
В России сроки «жизни» чиновников существенно выше. С 1945 года Россия (СССР) сменила всего семь первых лиц (включая действующего президента), причем более половины из них просто умерло на своем посту, то есть смена была вынужденной. С 1945 года (с некоторой натяжкой, поскольку министерства в СССР и России сливались и разъединялись довольно часто) в СССР–России сменилось 13 министров образования, 19 министров обороны, 17 министров труда (но из них пятеро были техническими со сроками работы по несколько месяцев), 19 министров финансов (из них аж 10 были техническими, проработавшими от нескольких дней до 10 месяцев).
За редким исключением замены фигур в советской и потом российской системе власти не оказывали существенного влияния на политику и экономику страны. В советское время над хозяйственной частью управления страной доминировала идеологическая в виде ЦК КПСС и Политбюро (а там сменяемость была почти равна нулю, Суслов просидел в Президиуме ЦК с 1947-го а в Политбюро – с 1955-го и до 1982 года); в современной России роль политбюро перешла к администрации президента: только за август 2016 года президент России выпустил не менее 56 поручений, в среднем из АП выходит более одного поручения в день. Множество источников утверждают, что в последние годы индивидуальное влияние даже высокопоставленного чиновника на политику и экономику в стране свелось фактически к нулю, а его функции – к формированию оптимистических отчетов о выполнении распоряжений первого лица. Разумеется, эта информация носит неформальный характер и потому должна восприниматься с осторожностью, но уж слишком многие косвенные факторы – от количества прямых поручений президента до случайных публичных оговорок различных представителей власти, от ставшего стандартным ответа на любые вопросы «Надо получить санкцию у первого лица» до ставшего стандартным обращения напрямую к президенту по любому поводу – говорит в пользу достоверности этой информации.
И тем не менее отставки случаются. За 16 лет правления Владимира Путина в России было целых два министра финансов, целых три министра труда, три министра обороны и теперь уже четыре министра образования. Отставки на уровне заместителей министра и начальников департаментов министерств происходят даже несколько чаще, а если считать отставками переводы и реорганизации – намного чаще.
Чтобы понять причины этих процессов, стоит разобраться в том, как устроена система российской высшей бюрократии.
При взгляде на российскую систему госуправления прежде всего бросаются в глаза три странности: во-первых, работа в госорганах очень плохо оплачивается. Чиновники региональных правительств получают копейки, чиновники центрального аппарата – намного меньше, чем сотрудники компаний (в том числе государственных), с эквивалентными полномочиями. Во-вторых, работа чиновников очень напряженна и как будто специально сделана для того, чтобы утомлять и отвращать: бесконечная бюрократия, постоянные вызовы в выходные и авралы на работе, требования в любой момент вернуться из отпуска на очередное бессмысленное совещание («на возвращение дается время, равное времени перелета на самолете плюс три часа, опоздал – серьезное взыскание или увольнение, причем, как правило, вызовы на такие совещания бессмысленны, вызванного даже не упоминают…» – это цитата из моего разговора с визави из числа «причастных»), а в последнее время даже и этот отпуск на нервах можно проводить только на территории России. Наконец, в-третьих, в российской чиновничьей иерархии нормой является неуважение к нижестоящему. По свидетельствам большого количества людей (и опять же это – не доказательства, но стиль публичных выступлений и доступные видео свидетельствуют в пользу истинности этих свидетельств) среди чиновников и менеджеров госкомпаний, особенно в центральном аппарате, нормой является агрессивно-пренебрежительное взаимодействие по принципу «ты начальник – я дурак, я начальник – ты дурак», оскорбительные высказывания и действия (лично видел, как высокий чин, прилюдно щипая зама за живот, приговаривал: «Спортом надо заниматься, нажрал тут брюхо, в кресле сидя!»).
Казалось бы, кто из нормальных людей согласится идти на такую работу – ведь совсем рядом, по тем же улицам ездят в хороших машинах их одноклассники и одногруппники по университетам, зарабатывающие не в пример больше и без всяких унижений, свободные в выборе занятия, места жительства и режима дня (в подавляющем большинстве коммерческих компаний сегодня результат ставится на первый план, а пребывание в офисе мало кого интересует); дошло до того, что «свободные» – чтобы не получать визы – массово владеют израильскими, мальтийскими, кипрскими, а кто и британскими паспортами. Конечно, есть чиновники, пришедшие во власть по зову сердца – как идеалисты, верящие вопреки всему в свою способность что-то полезное сделать, так и люди с проблемами психики, готовые терпеть все вышеописанное ради иллюзии высокого положения и ощущения власти. Но большинство чиновников появляется все же тремя другими путями.
Первые командированы во власть лоббистскими группами, которые нуждаются в «своих людях» для обеспечения принятия нужных решений, получения инсайдерской информации и передачи «правильных» данных наверх. Годы назад я случайно был свидетелем разговора «очень крупного лица» по телефону со своим приятелем и младшим партнером. Последнего секретарь нашел в аэропорту Ниццы как раз в момент, когда я был на встрече с этим «лицом». «Ну привет, – говорило очень крупное лицо в трубку. – Наконец нашел тебя. Ну, ты отдохнул? Хорошо? Очень хорошо? Ну вот и славно. А мы тебя, знаешь, тут в рабство продали. Министром будешь». Конечно, министров таких немного (а, может, уже и нет совсем), но на уровне начальников департаментов и ниже это, похоже, нередкая ситуация. «Делегаты» не вольны решать – они продолжают работать на свои группы, продолжают получать от них крупное вознаграждение и внешне должны изображать независимость и скромность, пока занимают пост. Один мой дальний знакомый, работавший сперва на подобную группу, а потом приглашенный на «ответственный пост» в правительстве, неожиданно позвал меня на день рождения. Праздник проходил в очень дорогом ресторане на очень широкую ногу, с культурной программой и эксклюзивным баром. Родители юбиляра громко умилялись достижениям сына, который «стал властью». А под конец вечера виновник торжества, улучив момент, вышел со мной на террасу и, по-дружески положив руку мне на плечо и заглядывая в глаза снизу вверх, тихо попросил: «Тут, знаешь, дело такое – в общем, если кто спросит, скажи, пожалуйста, что ты как мой старый друг и богатый человек все это оплатил в качестве подарка мне на день рождения, ладно?»
Вторые приходят во власть по приглашению сверху и в обмен на какие-то очень дополнительные блага. Чаще всего таким благом является уже не право воровать, как было когда-то давно, а обещание высокой денежной должности или коммерческих возможностей в будущем, «когда отработаешь». Говорят, такие «временные назначенцы» часто просят начальство отпустить их поскорее, а начальство так же часто отвечает: «Еще не пришло время, поработай пока». Но все же – срок выходит, и их отпускают.
Третьи – это дети и родственники высокопоставленных чиновников, которые не могут либо не хотят делать ничего другого. И их, и их родителей можно понять – первые просто ничего другого никогда не видели и привыкли уважать то, что делают родители и как они это делают, а вторые видят в этом наиболее легкий способ устроить жизнь своего «оболтуса».
Источники появления чиновников определяют и реальные причины их отставок, назначений и перемещений. Часто это простое изменение расклада в сферах влияния лоббистских групп, или – внутренний конфликт между этими группами (предельным вариантом такого конфликта является конфликт личный, даже на сексуальной почве, пару таких конфликтов, явившихся причиной громких отставок, мы наблюдали не так давно). Нередко вне всякого конфликта отставка (особенно с назначением в госкорпорацию) означает: человек отмучался и получил в награду синекуру. Среди частых причин есть и вдруг возникшая необходимость продвинуть другого: например – возвращается с учебы за границей (вариант – стал так ужасно себя вести, что срочно надо взять под контроль) сын или дочь очень высокопоставленного лица, а вакантного места подходящего уровня нет. Отставка чиновника может быть связана и с его выгоранием – усталость от необходимости постоянно держать огромную фигу в кармане наступает быстро. «Мы сколько раз приносили разумные предложения, а нам отвечали: все равно будет по-другому, хотите уволиться – увольняйтесь» – это тоже цитата. Наконец, суть системы часто дает о себе знать спонтанными решениями, граничащими с самодурством: кадровые решения принимаются под влиянием аффекта или неверно понятого указания начальства.
Конечно, среди мотиваций кадровых перестановок могут быть и другие. Теория говорит, что в авторитарных системах руководство стремится заменить подчиненных на возможно более лояльных. Однако российская практика в этом редко нуждается – в центральной власти проявлений малейшей нелояльности не видно, а случайные редкие не вполне лояльные региональные чиновники чаще всего не просто увольняются, а сразу получают и «казенное жилье» на много лет. Наконец, перестановки в правительстве и ведомствах могли бы быть связаны со сменой курса. Однако моменты таких смен курса (притом что в российской экономике их с 2000 года вообще не было, а в политике, пожалуй, их было только два во внешней – в 2008 и 2014 годах, и один во внутренней – в 2012 году) не совпадают (не предшествуют и не следуют) с перестановками и новыми назначениями.
Наблюдение за перестановками в российской власти может, конечно, развлечь и даже иногда заинтриговать. Однако вряд ли стоит искать в них как ответов на общественно значимые вопросы, так и надежд на какие-либо изменения. Они скорее похожи на случайно подсмотренные эпизоды из латиноамериканских сериалов, чем на судьбоносные вехи истории.
Впрочем, на Западе ситуация не сильно отличается от российской: за все время измерений индекса широкого рынка Доу Джонса в США сменилось два десятка президентов и основные политические партии многократно сменяли друг друга у власти. Тем не менее средний годовой прирост стоимости этого индекса, считающегося определяющим для американской экономики, в годы правления демократов и в годы правления республиканцев практически совпадает. Так что можно безнаказанно забыть не только отчество, но даже имя и фамилию и тирана, и любого другого представителя власти: их изменение мало на что влияет.
Дарья Гармоненко