Михаил Мамаев
Необходим новый принцип административно-территориального деления и формирования субъектов РФ. Фото Владимира Захарина
Любое конкурентоспособное в глобальной экономике производство (не связанное с природными ресурсами) основывается на высокотехнологичных разработках, элементной базе и т.д., требующих долгосрочных вложений, рентабельность которых не очевидна, но предполагается, а сроки окупаемости связанных с ним проектов, как правило, не менее 10 лет. Такие долговременные инвестиции, в том числе в фундаментальные и прикладные разработки, при отсутствии доверия к власти со стороны частного сектора невозможны.
Недоверие к государству самих представителей власти порождает стремление извлечь выгоду из своего положения здесь и сейчас, в первую очередь за счет вмешательства в экономические отношения. Если проанализировать показатели Росстата в части объема прямых иностранных инвестиций за последние годы, то в основном это капитал российского происхождения – реинвестирование отечественных компаний через офшоры. Так было и в нулевых, так остается и сейчас. Если традиционно компании развитых стран используют офшорные территории для снижения налогового бремени, то отечественные – в первую очередь для увода из правового поля РФ. И наша предпринимательская элита «государственно-частного характера», за редким исключением «плоть от плоти» сырьевая, как ни парадоксально, тоже не доверяет российской юрисдикции.
По экспертным оценкам, объем российского рынка коррупции превышает 200 млрд. долл. в год. И этот объем более чем на 90% приходится на сферы, связанные с распределением бюджетных средств, управлением природными ресурсами и госсобственностью, в основном на федеральном уровне. Динамика оценок данного показателя за последние 10 лет свидетельствует о его устойчивом росте.
Модернизация, переход от экономики потребления к экономике развития, снижение коррупционных возможностей возможно только в условиях ограниченности ресурсов и ответственности за долгосрочное развитие соответствующих территорий. Такая мотивация теряется, когда есть возможность в любой момент решить финансовые проблемы за счет Центра, обосновывая, а иногда и прямо шантажируя социальной напряженностью, сепаратистскими настроениями и т.д.
С другой стороны, на распределение бюджетных средств, формирование целевых программ развития регионов на федеральном уровне существенно влияет целый ряд факторов, приводящих к отрыву от объективных потребностей территорий. Это и политическая ориентация руководителей субъектов, коррупционные мотивы, клановые интересы и т.д.
Локомотивом формирования нового типа экономики – экономики развития – могут стать только регионы. При этом необходим новый принцип административно-территориального деления и формирования субъектов РФ, основанный на наиболее полной реализации социально-экономического потенциала территорий.
Структуру и территории субъектов РФ (административно-территориальное деление), реализующих экономическую политику, стоит формировать не по национальному или сугубо исторически сложившемуся принципу, а по объективно рассчитанным социально-экономическим критериям. При этом кардинально поменять принципы формирования бюджетов и межбюджетных отношений, предоставив новым субъектам экономической политики регионов достаточную самостоятельность. И при формировании территорий субъектов за основу необходимо брать интегрированные экономические показатели входящих в них регионов, проектируя формирование бездефицитного первоначального консолидированного бюджета нового субъекта, с учетом реформирования налоговой системы, механизма источников неналоговых доходов. Учитывая также производственные мощности, транспортную инфраструктуру, концентрацию рабочей силы.
У соответствующих федеральных органов исполнительной власти в сфере развития соответствующих территорий должны остаться только контрольные функции, за исключением реализации естественно федеральных задач.
Отдельным территориям же, учитывая их особенности, следует дать особый экономический статус. Удивительно, что до сих пор не использованы возможности, связанные с развитием Калининградской области, находящейся в центре Европы, но имеющей инфраструктуру, хуже развитую, чем в отдельных центральных регионах.
Субъектов РФ – доноров у нас всего 10 (менее чем за последнее 10 лет их число сократилось почти в 2 раза), все остальные – это дотационные регионы, финансируемые для покрытия необеспеченных расходов из федерального бюджета.
Сейчас разрыв между максимальным и минимальным значениями показателя бюджетной обеспеченности субъектов РФ составляет 150 (!) раз. По данным Счетной палаты РФ, различия между 10 наиболее финансово обеспеченными и 10 наименее обеспеченными субъектами РФ по уровню бюджетных возможностей до межбюджетных трансферов из федерального бюджета составили в 2010 году 26 раз. Фактически существует «уравниловка» со всеми присущими ей недостатками. При существующей системе межбюджетных отношений получается, что потенциально эффективным регионам невыгодно развиваться и инвестировать бюджетные деньги в проекты развития. Им удобнее стать донорами и просто получать федеральные средства. Поэтому эффективность отдельных глав регионов оценивается по возможностям договариваться с Центром о дополнительных бюджетных вливаниях, а по существу – потенциалу «бюджетного лоббизма» его команды.
Основная часть налоговых поступлений в соответствии с налоговым законодательством РФ уходит в федеральный бюджет. Налоговая система построена таким образом, что самые стабильные и хорошо собираемые налоги – это федеральные.
До 80% всех полномочий, связанных с экономическим развитием соответствующих территорий, находится в руках федеральных органов, которые, хоть и представлены на территории, не несут политической ответственности за принимаемые решения. Во многих случаях федеральные инфраструктурные программы не учитывают интересов развития территорий.
Даже в ежегодных отчетах Счетной палаты постоянно отмечается, что «…субъекты РФ располагают ограниченными средствами для развития экономики… и включение в состав собственных доходов регионов дотаций и субсидий из федерального бюджета не стимулирует субъекты РФ к наращиванию доходной базы путем развития и укрепления экономики территорий, ее модернизации и инновационной направленности».
Сформированные к настоящему времени признаки национальной идентичности могут быть использованы как объединяющие начала для преодоления недоверия к власти. Это возможно только при восприятии большинством граждан выборов в органы власти как честных, общем понимании правомерности изначального формирования своих активов экономической элитой, справедливости распоряжения национальным богатством (в первую очередь недрами), прозрачности реализации полномочий представителями государства.
Сразу после распада СССР национальная идея (да простят меня за пафос) как элемент национальной идентичности в России была привязана к Центру, к Москве. Надежды на изменения к лучшему связывались с новой командой федеральных руководителей, и идентичность ассоциировалась с многонациональной Россией.
Недоверие к представителям органов власти, разница в экономическом развитии регионов, борьба за федеральные деньги, болезненное вооруженное противостояние с сепаратистами на Кавказе существенно поменяли ситуацию. Сейчас для регионов Москва, федеральный Центр, отдельные территории по ценностным ориентирам отходят на второй план. И речь идет не только о северокавказских республиках с преимущественно мусульманским населением.
«Регионализация» целей и задач выживания субъектов РФ существенно видоизменила систему ценностей. И все чаще звучат сегодня аргументы в пользу, к примеру, уральской, сибирской, дальневосточной идентичности. У последней, кстати, есть даже интересная особенность. В системе ценностей жителей региона, по данным социологов, значительное место занимает стремление уехать из региона. Эти тенденции не способствуют формированию доверия к власти, вертикаль которой упирается в федеральный Центр, а значит, и преодолению системной коррупции, препятствующей формированию новой экономической модели.
Наиболее высокую динамику роста экономики по сравнению с Россией из стран изначально примерно схожего уровня социально-экономического развития показывают Китай и Бразилия (страны БРИКС), представляющие собой типичные государства смешанного типа. Территориальное (федеративное) устройство не основывается на национальном или региональном признаке, хотя формально декларируется (например, в Конституции Китая).
В то же время, даже не рассматривая качества экономической модели, примеры государств с территориальным делением по преимущественно национальному признаку в последние десятилетия демонстрируют центробежные тенденции. При этом велико негативное влияние на экономическое развитие политических процессов. Стремление найти компромисс в решении национального вопроса приводит к таким уникальным субъектам административно-территориального деления, как языковые группы (Бельгия).
Не только и не столько иностранные инвестиции должны быть катализатором перестройки экономики. Российскому предпринимателю-инноватору, помимо снятия административных барьеров, коррупционной нагрузки, необходимы дешевое долгосрочное финансирование («дешевые и длинные деньги»).
Создание экономики нового типа невозможно, если банковский сектор развивается в отрыве от приоритетов экономического развития. Все последнее время было направлено на укрепление банковской системы в ущерб реальному сектору экономики – при кредитовании риски банков полностью ложатся на плечи получателей кредитов, делая любой высокотехнологический проект (а значит, высокорискованный) нерентабельным. А значительное количество небольших банков сосредотачивается на спекулятивных операциях.
В итоге что получилось сейчас в России: банковская система укрепилась, зато несырьевой реальный сектор экономики окончательно лег. Должен быть разумный баланс. А то получается, как по шолоховскому деду Щукарю: почти уже приучил лошадь не есть, а она, надо же, сдохла.
Зато не уменьшается рынок незаконного обналичивания денежных средств, который в настоящее время, по экспертным оценкам, достиг ежегодного объема примерно в 1,5–2 трлн. руб., что составляет чуть менее 5% ВВП. Этот фактор оказывает крайне негативное влияние на финансовый сектор экономики России.
Применительно к развитию территорий возможно рассмотреть вопрос о создании соответствующих банковских учреждений новых субъектов управления экономикой региона, которым бы делегировалась часть полномочий ЦБ РФ по регулированию кредитно-денежной политики. Но это вопрос, относящийся к долгосрочной стратегии развития банковской системы, поскольку затрагивает конституционные установления.
Для институциональной перестройки системы управления экономикой можно было бы использовать средства фонда национального благосостояния, тем более что сейчас обсуждается намерение их вложений в инфраструктурные проекты. Но здесь все зависит от развития ситуации с пенсионной системой РФ.
Такие изменения, возможно, затрагивают конституционные положения (в нынешнем виде федеральные округа – нет). Но с момента принятия Конституции РФ прошло 20 лет, кардинальным образом изменилось законодательство, цели развития общества и государства приобрели иные, более четкие очертания. К тому же необходимо конституционно закрепить понятие и сущностную компетенцию гражданского общества. Эффективность конституционного определения гражданского общества показывает опыт отдельных динамично развивающихся стран.
