Михаил Горный
«Проверяй, но доверяй» – под лозунгом питерских некоммерческих организаций готовы подписаться их коллеги и в других регионах.
Фото РИА Новости
Нашим властным элитам, однако, не нужны качественные решения, нужны решения, которые они (элиты) считают полезными для себя, следовательно, к участию в процессе принятия решений допускаются не все заинтересованные персоны, и учитываются лишь те мнения, которые совпадают с мнением элит. Тем не менее если рассматривать взаимодействие институтов гражданского общества (ИГО) с властной элитой, то обнаруживается следующее: последняя хоть и мало нуждается в мнении НКО, но все-таки заинтересована в их поддержке, хотя бы для увеличения собственного влияния.
Согласно докладу Общественной палаты на декабрь 2012 года, в России было зарегистрировано более 400 000 НКО, из них более 115 000 – общественные организации, в деятельности НКО в той или иной степени участвуют до 18% россиян.
Гражданское общество достаточно быстро развивается и в Петербурге. На 1 января 2013 года в городе зарегистрировано 12,5 тыс. НКО, из них 4,5 тыс. – общественные объединения, правда, число реально работающих НКО можно оценить в 700–1000 организаций; в Санкт-Петербурге действуют также более 700 общественно-консультативных структур (ОКС) при органах власти.
Современное состояние в Санкт-Петербурге, когда городские НКО задействованы не только в социальном диалоге с властями (решают свои проблемы и проблемы своих клиентов), но и активно отстаивают интересы всего 3-го сектора (гражданское участие), а также принимают участие в политической жизни страны (политическое участие), берет начало с 2005 года. Тогда при правительстве города был сформирован Координационный совет по взаимодействию с НКО.
В 2010 году при содействии наиболее активных НКО был разработан проект закона о взаимодействии городских властей и институтов гражданского общества. Проект прошел общественное обсуждение, был одобрен, органы власти на словах поддержали законопроект, а на деле выступили против. Городские некоммерческие организации объединились и создали коалицию, название которой говорит само за себя: «За гражданское участие в принятии решений и системную поддержку НКО» (далее Коалиция). Коалиция создана 10 некоммерческими организациями весной 2011 года. Причиной создания Коалиции стало отсутствие площадки диалога НКО и власти: с конца 2010 года практически прекратил свою деятельность Координационный совет по взаимодействию с НКО при правительстве города, более или менее эффективно выполнявший эту функцию (в 2010 году прошло два заседания, в 2011-м – одно, в 2012 году заседаний не проводилось вообще).
Поводом же послужило то, как готовился, «обсуждался» и принимался петербургский закон о поддержке социально ориентированных НКО (СОНКО). Обсужденный и на словах одобренный законопроект, разработанный НКО, даже не был внесен на рассмотрение Законодательного собрания города. Рассматривался в тайне от горожан проект, подготовленный фракцией «Единая Россия» городского парламента. Который и был принят в невероятной спешке, практически без обсуждения. В результате городской закон оказался гораздо хуже федерального аналога: не регулировал такие формы государственной поддержки, как имущественная и информационная, сводил все механизмы поддержки только к предоставлению субсидий на компенсацию затрат. Естественно, что городские НКО такое положение вещей не устраивало, и они организовали Коалицию.
Коалиция стала признанным и городскими НКО, и властями центром обсуждения и принятия согласованных решений, касающихся НКО (своего рода элитой городского 3-го сектора). В собраниях Коалиции принимают участие более 100 реально работающих организаций города.
К 2013 году прослеживается ситуация, когда все больше горожан через участие в протестных акциях, через деятельность НКО, меняют свои ценностные ориентации (и это подтверждается результатами социологических опросов): люди претендуют на учет их мнения при принятии властных решений и на прямое участие в принятии таких решений, они начинают требовать от власти выполнения установленных властью же правил, в том числе обеспечения своего участия в решении городских и российских проблем (происходит повышение эффективности общественного участия, развитие гражданского участия, и появляются ростки политического участия). Некоммерческие организации Петербурга уже не ограничиваются только социальным диалогом с властями, но все более вовлекаются в процессы гражданского участия и, начиная с 2011 года, стали участвовать в политических акциях, то есть заниматься политическим участием.
В Санкт-Петербурге, как и во всей России, присутствуют как элементы диалога с властью, так и элементы конфронтации.
К элементам диалога можно отнести:
– деятельность Коалиции;
– создание рабочей группы при межведомственном совете по противодействию коррупции, куда вошли представители НКО – члены Коалиции;
– поддержка СОНКО. Городские власти увеличивают суммы, направляемые на поддержку СОНКО, часть этих средств распределяется по конкурсам, причем в конкурсные комиссии включены представители НКО;
– участие ИГО в написании проектов нормативно-правовых актов (региональная программа поддержки СОНКО, новая редакция городского закона о господдержке СОНКО);
– документы, предусматривающие участие ИГО во внедрении принципов открытого правительства;
– инициативы властной элиты привлечь на свою сторону часть НКО: недавно получивший юридический статус Общероссийский народный фронт делает предложения известным в городе организациям и их лидерам присоединяться к его деятельности.
Более заметны, однако, элементы игнорирования интересов организаций 3-го сектора, конфронтации и даже некоторой агрессии органов власти по отношению к ИГО. К ним относятся:
– прокурорские проверки НКО, аналитических центров, общественных инициатив;
– имитация сотрудничества ИГО и власти;
– работа большинства ОКСов, в том числе и «возобновившего» свою деятельность Координационного совета, «деятельность» открытого правительства носят манипулятивный характер и служат лишь для легитимации уже готовых решений органов власти;
– рабочая группа при межведомственном совете по противодействию коррупции так ни разу и не собралась. НКО решили самостоятельно сформировать структуру, координирующую деятельность общественности, занимающейся антикоррупционной проблематикой. В результате в начале 2013 года был создан координационный центр по противодействию коррупции, куда вошли уже только представители общественности. Центр продолжает работу в настоящее время;
– игнорирование мнения НКО;
– закон о господдержке СОНКО принят после двух лет проволочек, причем многие предложения НКО оттуда убраны;
– региональная программа поддержки СОНКО содержит только те предложения НКО, которые не затрагивают форм и механизмов общественного участия, не включены наши предложения по внедрению механизмов конкурсности – как результат, городская программа заняла 22-е место (в прошлом году была второй);
– поддержка СОНКО растет, но более 80% сумм распределяются без конкурсных процедур.
В результате проверок более 100 российских НКО получили предупреждения, более 50 получили предписания, обязывающие их зарегистрироваться в качестве НКО, выполняющих функции иностранного агента, появились первые НКО, зарегистрировавшиеся в качестве «иностранных агентов» – реестр уже не пуст, на многие НКО и их руководителей наложены большие штрафы, идут судебные разбирательства по искам НКО, оспаривающим акты прокурорских проверок, имеются случаи ареста лидеров НКО (в 2013 году Михаил Савва – руководитель Южного ресурсного центра – был арестован);
– происходит раскол внутри организаций самого 3-го сектора. Проверкам подверглись, кроме традиционных НКО (экологические, правозащитные, социальные и др.), социологические центры (в Москве – Левада-Центр, в Санкт-Петербурге – ЦНСИ), общественные инициативы, не имеющие статуса юридического лица, то есть не получавшие никаких зарубежных денег (в Петербурге – это «Наблюдатели Петербурга»). Социологи дружно встали на защиту друг друга, причем в их документах про другие НКО вообще ничего не говорится;
– в Санкт-Петербурге на несколько НКО и их руководителей наложены большие штрафы (Беллона, АДЦ Мемориал, ЛГБТ-организации «Выход» и «Бок о бок», Ресурсный правозащитный центр), Мемориалу, правозащитному центру, ЛГБТ-организации «Выход» и ЛГБТ-театру «Бок о бок» предписано зарегистрироваться в качестве иностранных агентов. Все названные организации оспорили решения прокуратуры, и сейчас рассматриваются их судебные иски (организации «Выход» и «Бок о бок» суды проиграли, Беллона – выиграла, но небольшой штраф заплатила).
На ужесточение контроля властей НКО реагируют по-разному. Некоторые НКО после проверок решили прекратить свою деятельность с тем, чтобы возобновить ее уже в другом правовом статусе, как московская НКО «Голос», отказавшаяся выполнять решение суда и регистрироваться в качестве иностранного агента. Среди петербургских НКО, избравших такой ответ, можно отметить Лигу избирательниц, Ресурсный правозащитный центр, при этом руководители данных организаций уверяют, что могут в любой момент прервать процесс самоликвидации. Другие организации отказываются предоставлять любые документы проверяющим, одновременно оспаривая законность требований проверяющих (петербургская НКО «Эгида», независимый профсоюз). Большинство петербургских НКО документы предоставляют, но при этом пишут жалобы в различные инстанции на многочисленные нарушения при проведении проверок. Практически все жалобы оказываются безрезультатными: прокуратура ограничивается формальными отписками. Наконец, как сказано выше, проверяемые НКО оспаривают в суде акты прокуратуры.
В ответ на прокурорские проверки 11–12 июня Коалиция организовала день открытых дверей НКО. Девизом стал лозунг «Проверяй, но доверяй». Свои двери для всех желающих открыли 38 городских НКО, которые приняли за эти дни более 1200 жителей. Посетители знакомились с работой организаций, с их источниками финансирования, с отчетностью. Органы власти присылали своих представителей в основном в НКО социальной направленности. Особый интерес проявили такие организации, как Центральный государственный архив, петербургский омбудсмен и его аппарат. Мероприятие освещалось в СМИ (28 материалов), в том числе на телевидении. Интересно отметить, что телевизионщики просили не произносить слово «НКО» во время передачи. На собрании Коалиции по итогам дня открытых дверей решено сделать такие дни регулярными и проводить их два раза в год.
Санкт-петербургские НКО вырабатывают согласованную стратегию поведения в ответ на весьма вероятные будущие проверки. Наиболее часто звучат следующие предложения: стать коммерческими организациями; стать филиалами иностранных НКО; просто прекратить на время свою деятельность. Такие предложения обсуждаются и критикуются: стать коммерческими организациями для большинства НКО неприемлемо (в первую очередь это относится к благотворительным организациям); многие организации возражают против предложения стать филиалами иностранных НКО, поскольку это противоречит их миссии; некоторые некоммерческие организации начали процесс самоликвидации, но таких НКО очень мало (см. выше). Наконец, все НКО, входящие в Коалицию, и подавляющее большинство НКО, участвующих в ее заседаниях, считают взаимопомощь и поддержку друг друга во время проверок главным при любой стратегии. Конкретными видами называют материальную, юридическую, моральную и кадровую поддержки.
Дарья Гармоненко