Николай Петровский
Где жить модернизации, толком пока так никто и не знает.
Фото Артема Житенева (НГ-фото)
С приходом Медведева на пост президента существенных изменений ни в организации системы, ни в принципах ее функционирования не произошло. Все выработанные системой ранее формы сохранились, претерпев лишь минимальные стилистические видоизменения, а иногда просто переименования. И президент, и премьер одинаково активно встречаются с губернаторами, причем обсуждаемые вопросы, формат этих встреч во многом напоминают старый, когда Путин был президентом, а Медведев – первым вице-премьером, отвечавшим за нацпроекты.
Страна советов
Что касается президентских советов и комиссий, то их число даже несколько увеличилось и превышает сейчас два десятка. Самый большой и представительный из них – Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике собирался лишь однажды, в декабре 2008 года, а формирование при нем трех рабочих групп по отдельным нацпроектам растянулось более чем на год.
По разу собирались и два новых, «медведевских» совета – по развитию информационного общества и по делам инвалидов, образованные в ноябре–декабре 2008 года. Ни разу пока не собирался возрожденный в январе 2009 года Совет по делам казачества, существовавший когда-то три года при Ельцине. Совет по развитию местного самоуправления был переутвержден Медведевым в августе 2008 года, но до конца 2009-го в полном составе так ни разу и не состоялся. Наиболее активными выглядят советы по противодействию коррупции, по развитию физкультуры и спорта, занимающийся сейчас Олимпиадой в Сочи, и Совет по содействию развитию институтов гражданского общества. Все они не просто собирались неоднократно, но инициировали идеи, реализованные в виде правительственных решений и новых законов.
Из девяти комиссий при президенте пять – по реформированию и развитию госслужбы, по рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов, по вопросам военно-технического сотрудничества, по госнаградам, по госпрограмме переселения соотечественников – представляют собой несколько переформатированные старые (эта работа заняла весь 2008 год). К ним добавились четыре комиссии – новации собственно медведевского времени. Это Комиссия по формированию и подготовке резерва управленческих кадров (образованная в августе 2008 года), объявившая о подготовке президентского кадрового резерва и «субъектовых» резервов. Это образованная в мае 2009 года Комиссия по противодействию попыткам фальсификации истории в ущерб интересам России – изобретение вполне в духе советского времени, о чем свидетельствует даже ее корявое название. Это Комиссия по модернизации и технологическому развитию экономики России (май 2009 года) – любимое детище президента. И, наконец, самая свежая Комиссия по совершенствованию проведения ЕГЭ (октябрь 2009 года), которая уже к середине декабря должна представить рекомендации.
Из всех новых и обновленных президентских советов и комиссий за традиционные бюрократические рамки выходит только Комиссия по модернизации. Включающая двух зампредов правительства, четырех министров: экономического развития, промышленности и торговли, связи и массовых коммуникаций, образования и науки; глав госкорпораций, она заседает ежемесячно, часто не в Москве. При этом Медведев как-то сказал членам комиссии, что надеется, «что в перерывах между заседаниями комиссии все присутствующие здесь занимаются своими задачами в рамках комиссии как самыми приоритетными». Ход выполнения многочисленных поручений президента обсуждается своеобразным президиумом комиссии под руководством Сергея Собянина и Владислава Суркова еженедельно, идет работа и в рамках рабочих групп. Именно здесь были определены пять направлений модернизации, озвученные президентом в Послании-2009. На реализацию проектов комиссии выделено свыше 600 млрд. руб. По всей видимости, это медведевское «потешное войско» – кусок экономики, где ему разрешено рулить, и бюджета, который ему разрешено осваивать.
Старые сценарии для нового развития
При острой порой критике политической системы, раздающейся в том числе и из свиты Дмитрия Медведева, президент, также позволяющий себе жесткие заявления общего плана, никогда не переходил в плоскость конкретных предложений по ее изменению. Политический пакет-1, оглашенный им в президентском Послании 2008 года и впоследствии реализованный, представляет собой, по сути, в лучшем случае украшательство существующей системы псевдодемократическими рюшками, вроде утешительных 1–2 мест политическим партиям, немного не дотянувших до порога в 7%, а в худшем – продолжение линии на ужесточение системы, вроде отказа от избирательного залога при регистрации. Два исключения: увеличение срока полномочий президента и Госдумы, продиктованное какими-то высшими конъюнктурными соображениями, и требование, чтобы сенаторы предварительно проходили через процедуру местных или региональных выборов.
Последнее, по-видимому, призвано усилить контроль функционеров ЕР над формированием СФ. Несколько измененный при Медведеве порядок назначения губернаторов, или, точнее, выдвижения их кандидатур, тоже ничего принципиально не меняет, скорее только узаконивает ведущую роль Путина как лидера «Единой России».
Политический пакет-2, оглашенный в Послании 2009 года, представляет собой распространение конструктивных особенностей федеральной политической системы на региональный уровень, включая прежде всего формирование представительных органов исключительно по партийным спискам, что в наших условиях ведет к резкому усилению партийной бюрократии ЕР, резкому уменьшению публичной политической конкуренции и ослаблению механизмов прямой и обратной связи между гражданами и властью.
Продолжается и наступление на независимость судов, причем, как водится, под прямо противоположными лозунгами. Ярким примером здесь является изменение закона о Конституционном суде, предоставляющее президенту право фактически назначать его председателя.
Даже ограниченный позитив в отношении части НКО можно отнести к продолжению старых трендов. Так же как в пресловутом медведевском политическом пакете 2008 года в отношении политических партий, Кремль здесь следует логике садовника, который сначала убирает с грядки все, что ему кажется неправильным, а потом подкармливает то, что оставил.
Выборы и рейтинги
Динамика кризисного года, начавшегося осенью 2008-го, в отношении выборов оказалась разнонаправлена. Это проявилось в полной мере в единые дни голосования весной и осенью 2009 года. При сохранении репрессивной в целом избирательной системы в начале 2009 года происходили изменения, которые можно было трактовать как либерализацию избирательных практик. Последняя осуществлялась в режиме ручного управления, когда по окрику из Москвы местные власти восстанавливали снятых с выборов кандидатов (как, например, Бориса Немцова в Сочи) или умеряли свой раж. Одновременно наблюдалось усиление элементов публичности и политической конкуренции внутри ЕР, будь то дискуссионные клубы или, скажем, праймериз.
Осенние выборы 2009 года, особенно в Москве и Астрахани, показали, что Кремлю нужен «хороший» результат, а цена при этом не имеет значения. Дав раскрутиться маховику электоральных фальсификаций, власть тем самым села на иглу. После объявленного полуторакратного роста популярности ЕР в Москве любой честный результат выборов будет выглядеть как неудача, как провал, делая эскалацию вранья почти неизбежной.
При реальном уровне участия в 20–25%, как это было, по мнению экспертов, на последних московских выборах, теряется значение выборов и для легитимации власти. Остальные свои функции: обучения и отбора политиков, формирования повестки дня, обкатки программ, осуществления прямой и обратной связи между властью и гражданами – выборы утратили еще раньше. Что призвано их заменить? Система оценки эффективности работы региональных администраций по четырем десяткам показателей, введенная еще при Путине, но заработавшая в 2008 году? Система формирования кадрового резерва, когда приглашенные Кремлем эксперты пишут каждый свой список? Общественные приемные? Рейтинги?
В условиях слабых институтов доверие лидеру – это единственная база легитимности, база, обеспечивающая относительную политическую стабильность системы. Рейтинг доверия Путину зашкаливает в настоящее время на уровне 80%. Между тем в кризис логично ожидать снижения рейтинга. Пока правительство упорно продолжает популистский курс – уже не благодаря экономике, как раньше, а вопреки ей. Понятно, что долго так продолжаться не может, поэтому, если кризис продлится дольше, чем считает правительство, то в какой-то момент подпирать рейтинг окажется нечем. И он, все это время искусственно поддерживаемый на высоком уровне, может рухнуть.
Заметим, что нет двух рейтингов: Медведева и Путина, есть только один – Путина и его отражение, будь то рейтинг Медведева или даже голосование за ЕР. Медведев за два года не сделал ничего, чтобы выстроить собственный рейтинг. Он был и остается тенью Путина, его подретушированной фотографией для внешнего использования.
Все это делает не только премьера, но и всю систему заложниками рейтинга. Начиная с какого-то момента не рейтинг работает на систему, а она на него.
А люди кто?
Никаких институциональных изменений здесь не видно, есть какие-то подвижки персональные и есть изменения стилистические.
Вся нынешняя управленческая команда – путинская, старая или новая, даже администрация президента сохранилась в том же виде, в каком была унаследована Дмитрием Медведевым. Лишь пара человек из ее нынешнего руководства были приведены туда новым президентом.
Собственная команда президента существует главным образом в воображении экспертов, усматривающих в продвижении однокурсников президента по юрфаку ЛГУ, кстати говоря, начавшемся до прихода Дмитрия Анатольевича на пост президента, некую организованную экспансию в различные сферы управления. Экспансия – правда, очень постепенная и ограниченная юридической и правоприменительной сферами – действительно имеет место быть. Однако практически нет свидетельств тому, что новые продвиженцы образуют единую команду. К тому же они занимают ключевые позиции лишь в не самых ключевых ведомствах, а в ключевых, например Генпрокуратуре, наоборот, неключевые.
Из полутора десятков прошедших при Медведеве назначений глав регионов лишь три можно отнести к «новым» по своему типу и политической логике, к условно медведевским: главу Карачаево-Черкесской Республики Бориса Эбзеева, бывшего судью Конституционного суда; главу Кировской области Никиту Белых, бывшего лидера СПС, и главу Ингушетии Юнус-Бека Евкурова, армейского полковника. Погоды они не делают, хотя каждое и интересно в своем роде. Согласно бюрократическим установкам чиновник лоялен прежде всего тому, кто его назначил. В этом смысле клиентела Медведева уже весьма велика. И, в частности, новый президиум Госсовета, назначенный президентом в декабре 2009 года, впервые практически весь состоит из новых, им назначенных глав регионов.
Характерно, что в отличие от первого путинского срока с грефовским Центром стратегических разработок никаких серьезных попыток разрабатывать программы, за исключением, пожалуй, технологической модернизации в рамках новой медведевской Комиссии по модернизации, нет. При этом идет борьба «интеллектуальных штабов», включая и попытки стать таковым. На роль такого центра для Медведева претендует, например, Институт современного развития (ИнСоР), в котором президент возглавляет попечительский совет. Впрочем, связь с ним у Медведева вовсе не прямая, а разработки осуществляются в инициативном порядке и носят скорее эскизный, чем проектный характер.
Новое – это не только то, что власть культивирует сознательно, это и то, что у нее получается часто помимо воли. Все чаще дает сбои система принятия решений. Примеры с заменой ЕСН страховыми платежами, с ВТО и Таможенным союзом, с законом о торговле, с повышением транспортного налога показывают: принятые волевым образом в отсутствие работающей системы согласования интересов, они оказывались недостаточно сбалансированными и впоследствии изменялись или отменялись под давлением обстоятельств и тоже волевым образом. Можно привести еще целый ряд эпизодов: резкое заявление премьера по Мечелу, вызвавшее обвал на рынке, «дело Чичваркина», Черкизон и много других более мелких случаев, когда непродуманное и неумелое вмешательство властей, осуществляемое часто в чьих-то корпоративных, ведомственных или даже личных интересах, ведет к серьезным имиджевым и экономическим потерям для страны.
Причинами этого являются сокращение ресурсов и обострение конкуренции за них, необходимость принятия нестандартных решений в более жестких временных условиях, низкая управленческая эффективность и пресловутое ручное управление при недостаточной квалификации управленцев, отсутствии фильтров и механизмов защиты от дурака. К тому же отсутствие публичной политики ведет к уходу дискуссий по важнейшим проблемам в недра административной системы, где субординация «затыкает рот» чиновникам и возможны только межведомственные сшибки.
Кто с кем и против кого
Надо сказать, что вся громоздкая система управления, ориентированная на выполнение стандартных задач и трансляцию сигналов с самого верха, плохо приспособлена для функционирования в условиях кризиса. Разно- и противоречивость поступающих сигналов дезориентируют чиновников, и в этом смысле кризис противопоказан «тандему», каким бы, с одной стороны, формальным, а с другой – внутренне гармоничным он ни был.
Два «дуумвира», редко на публике появляющиеся вместе, вообще очень часто вступают в непрямой диалог-перекличку, корректируя друг друга, обозначая различия в своих позициях. В этом диалоге начинает, как правило, Путин, Медведев подхватывает и ведет свою партию. Бывает и наоборот, как в заявлениях по Сталину или по госкорпорациям. По поводу участия в выборах-2012 Медведев и Путин выступают, как два тенора, в унисон – и на Валдай-клубе в сентябре, и в декабре в Москве и Риме. Представляется, что со стороны Медведева за этим стоит не столько игра на обозначение собственной позиции, отличной от путинской, с перспективой дистанцирования от действий правительства, сколько системное имиджмейкерство, целевая аудитория здесь российская. Со стороны же путинской команды можно усмотреть попытки сознательного разрушения имиджа Дмитрия Медведева как главного лидера страны, целевая аудитория здесь, естественно, международная.
Есть и такие новации, чьи последствия в силу их непубличности и непрозрачности системы в целом трудно оценить. К последним можно отнести заполнение чиновниками и членами их семей деклараций о доходах и проведенную осенью 2009 года по инициативе президента проверку госкорпораций. Проверка, проводившаяся силами прокуратуры и контрольного управления администрации президента, рассматривалась некоторыми экспертами как чуть ли не ревизия путинского курса и атака на его людей (тем более что до этого Сергея Чемезова вывели из состава Комиссии по модернизации за непосещаемость). Она вылилась в доклад Юрия Чайки и Константина Чуйченко Медведеву в канун оглашения им президентского Послания, где, как известно, президент заявил, что считает госкорпорации «бесперспективной формой». В докладе президенту в роли «мальчика для битья» фигурировал Анатолий Чубайс – руководитель Роснано, одной из самых новых и далеко не самых эффективных госкорпораций. Медведеву вскоре публично ответил Путин, заявивший в ходе прямой линии 3 декабря 2009 года, что госкорпорации – «это и не хорошо, это и не плохо, это необходимость», и подчеркнувший при этом, что в руководстве страны позиция по этому поводу общая и что они вместе вырабатывали когда-то решения, связанные с образованием госкорпораций.
Дарья Гармоненко