Не допустить сепаратизма

На протяжении восьми лет – первого и второго путинского срока – мы наблюдали трогательную консолидацию элит всех уровней и практически отсутствие конфликтов между региональным и федеральным уровнями. В значительной степени это было связано с тем, что был достаточно высокий авторитет как у федеральной власти в целом, так и у Владимира Путина лично. Было очевидно, что региональным лидерам абсолютно бессмысленно против него фрондировать, как они позволяли себе это во времена Бориса Ельцина.

Во-вторых, благоприятная экономическая конъюнктура и очевидное улучшение уровня жизни населения практически во всех регионах также давали возможность рапортовать об успехах, которые оказывались достигнутыми благодаря согласованной работе власти на всех уровнях и соответственно не создавали почвы для конфликтов. Ну и, наконец, команда Путина предпринимала достаточно жесткие, целенаправленные усилия по выстраиванию вертикали власти, апогеем чего стал переход к практической назначаемости губернаторов. Так что во время его президентства на уровне «федеральная власть – регионы» конфликтов не могло быть в принципе.

В то время типовыми были конфликты между региональными лидерами и мэрами в основном областных центров. Особенно разногласия усилились после того, как губернаторы стали фактически назначаемыми, а мэры в массе своей по-прежнему оставались выборными. И в первые восемь лет нового тысячелетия основные конфликты, связанные с переваливанием ответственности за те или иные негативные явления, случались как раз на этом уровне. Мэр говорил, что ему мешает работать губернатор, а губернатор, в свою очередь, упрекал в плохой работе мэра. Где-то эти ситуации разрешались такими изящными методами, как переход к управленческой технологии «Сити-менеджеров» – главу города практически убирали как всенародно избираемую фигуру, и полномочия по его выборам передавались депутатам местного органа самоуправления. Где-то это заканчивалось более драматично – путем заведения на мэра уголовного дела и его отстранения вследствие этого от должности. Эта технология была апробирована в целом ряде регионов нашей страны, но в принципе это все-таки были локальные конфликты.

Ситуация изменилась после прихода к власти Дмитрия Медведева. Здесь налицо опять же несколько факторов. Фактор первый – региональные элиты, несмотря на утверждения о том, что есть успешно работающий тандем управления государством, все же оказались в ситуации некоей дезориентации.

На кого необходимо ориентироваться в первую очередь? На президента или на премьер-министра, тем более что большая часть глав регионов были включены в партийную вертикаль «Единой России»? Тем более что некоторого волнения добавила та пикантная ситуация, при которой президент остается беспартийным, а премьер-министр возглавил правящую партию. И у ветеранов-зубров, некоторые из которых еще до Ельцина пришли к руководству регионами, все чаще стала возникать шальная мысль: а нельзя ли поиграть на возможных противоречиях?

Однако надежды некоторых региональных начальников оказались тщетными. На самом деле тандем Путина и Медведева работает достаточно слаженно, и никаких конфликтов, как кое-кто ожидал, здесь нет. Зато происходит достаточно четкое разделение полномочий и сфер ответственности. В рамках разделения зон ответственности между первыми лицами государства в последнее время начала выстраиваться премьерско-партийная вертикаль управления региональными элитами.

Это целый ряд мер – как организационных, так и законодательных. Создан региональный блок в правительстве, который курирует очень сильный администратор вице-премьер Сергей Собянин, в связке с ним работает его бывший коллега по уральскому полпредству Виктор Басаргин, ныне занимающий пост министра регионального развития. Принят ряд актов, которые обязывают губернаторов отчитываться перед правительством. Вторая составляющая – те новации, которые были приняты относительно партийных структур. Это и идея о выдвижении кандидатов в губернаторы со стороны партии, победившей на выборах, а у нас в большинстве региональных законодательных собраний победила «Единая Россия», возглавляемая Владимиром Путиным. Это и новация о том, что депутаты местных органов самоуправления могут выражать недоверие мэру и отправлять его в отставку. Создается дополнительная система сдержек и противовесов относительно как лидеров регионов, так и мэров городов. Послание президента и развернутый доклад премьер-министра на съезде «Единой России» стоит рассматривать в комплексе. Нельзя не заметить, что те меры, которые предложил президент в своем обращении относительно организации региональной власти, в общем-то, усиливают полномочия правительства.

Премьер-министр предложил целый ряд экономических мер и дал понять, что хотя федеральный бюджет будет помогать органам региональной власти и местного самоуправления, но одновременно с них будут достаточно жестко спрашивать за использование денег. Путин явно демонстрирует – ответственность будут нести все, и это не только федеральная власть. Будут спрашивать и с партий, причем не только с «Единой России», но и со всех остальных.

В условиях кризиса, естественно, вопрос об ответственности весьма актуален. Премьер-министр предложил ряд революционных мер, особенно в сфере налогообложения, которые в регионах были восприняты неоднозначно. К примеру, налог на прибыль ранее, как правило, выплачивался авансом в начале квартала. Теперь председатель правительства предложил, чтобы этот налог выплачивался по факту, и это в принципе логично, потому очевидно, что такой, какой прибыль была раньше, она теперь не будет. Но, с другой стороны, это несколько снижает возможности для маневра региональных властей, потому что сегодня налог на прибыль – это один из основных источников пополнения местных бюджетов.

Еще одно революционное предложение со стороны премьер-министра – дать возможность регионам снизить своими местными законами налоги для субъектов малого бизнеса, которые работают по упрощенной системе налогообложения. Но очевидно, что значительная часть наших региональных элит не хочет перестраиваться под новые, уже кризисные условия. Всем так понравилось жить в условиях изобилия, что они пока психологически не готовы жить и работать по новым экономическим правилам. И несколько шоковой выглядит ситуация, когда в региональных бюджетах дополнительно запланировано еще и повышение социальных обязательств. Понятно, что социальный популизм – вещь удобная, но не в условиях же кризиса. И потом, надо же будет эти средства где-то брать! В связи с этим возникает вопрос, кто будет нести ответственность за сокращение рабочих мест, за снижение налоговых поступлений, за задержки выплаты заработных плат работникам бюджетной сферы, а я думаю, что это вполне вероятно.

Даже при дальнейшем обострении экономических проблем, как мне представляется, попыток переталкивания груза ответственности по линии президент–премьер-министр не будет. Медведев и Путин понимают прекрасно, что они находятся в одной лодке и любые конфликты на уровне федеральной власти критически опасны вообще для выживания страны. Конкуренция скорее всего опустится на уровень ниже – между региональными лидерами и руководителями местного самоуправления.

Технологии поиска виноватых уже начали отрабатываться. К примеру, в ряде регионов для этих целей решили использовать разработанную нами методологию создания «рейтингов выживаемости». Как известно, Международный институт политической экспертизы опубликовал уже три подобных рейтинга, их достоверность оказалась очень высокой. Теперь эту методологию стали использовать и для других целей. К примеру, ульяновский губернатор Сергей Морозов заявил, что надо бы создать рейтинг выживаемости руководителей органов местного самоуправления, а в Бурятии уже начали составлять рейтинги выживаемости чиновников региональной администрации.

В условиях кризиса могут снова обостриться противоречия по линии федеральный Центр – регионы. Первые намеки на возврат к губернаторской фронде времен «Отечества – Всей России» уже слышны в высказываниях ряда региональных тяжеловесов относительно возврата к выборности губернаторов. Может опять возникнуть мощная волна регионального патриотизма, такого, как во времена Уральской республики Эдуарда Росселя. Регионы начнут подсчитывать, а кто, собственно, делает какой вклад в федеральный бюджет и почему мы – субъекты-доноры – вынуждены кормить дотационные регионы. Мне кажется, подобного рода претензии неизбежно начнут возникать, но федеральная власть должна их пресекать достаточно жестко, потому что иначе это может стать дорожкой к сепаратизму.