Маятник реформ

Сразу после вступления в должность президент Дмитрий Медведев обещал ряд преобразований в сфере государственного управления. Они должны облегчить жизнь малого и среднего бизнеса, сделать аппарат более прозрачным и снизить уровень коррупции. Однако в истории России не раз случалось так, что глава государства, намеревавшийся провести радикальные реформы и начинавший их реализацию, впоследствии в силу самых различных причин отказывался от первоначальных замыслов.

Последовательные борцы

Отметим прежде, что многовековая российская история помнит и немало примеров тому, как руководители государства последовательно проводили в жизнь свои замыслы по внутриполитическим преобразованиям. Один из ярких, хотя и подзабытых примеров такой политики – недолгое царствование царя Федора Алексеевича (1676–1682). Ставший царем в 15 лет, Федор Алексеевич ликвидировал местничество, которое ставило карьеру в зависимость от древности рода. В январе 1679 года Федор провел реформу местного управления, в три раза сократившую число местных начальников, обиравших подданных через подати и «приметы». Городами и уездами правили только воеводы. «Чтобы впредь градским и уездным людям в кормах лишних тягостей не было», – гласил указ. С 1682 года прохождение службы регламентировалось введенным тогда разрядом чинов, разделившим государевых людей на 35 разрядов. Реформы госуправления привели к увеличению численности центрального аппарата (более 1700 дьяков и подьячих в 38 приказах). Одновременно царь четко регламентировал обязанности чиновников. Они должны были работать 10 часов в день, могли «кормиться от дел», однако им категорически запрещалось рассматривать тяжбы с участием родственников.

Молодой царь изменил и фискальную систему. Первая в России перепись налогоплательщиков позволила резко увеличить их численность за счет ранее не плативших подати и перейти с поземельного обложения на подворное. Число прямых налогов сократилось с восьми до двух – «стрелецкие деньги» и «стрелецкий хлеб». В 1681 году Федор простил недоимки прошлых лет, снизил сумму обложения и разделил ее на 10 разрядов, чтобы «всем служить и всякие подати платить в равенстве и не в тягость». Однако реформы прервались из-за ранней смерти царя-преобразователя от болезни в 1682 году.

Другим последовательным реформатором и борцом с коррупцией был Петр I. Ему нравились атрибуты ведущих стран Европы того времени – Англии, Франции и Нидерландов: сильный флот, регулярная армия, современная промышленность, наконец, архитектура и одежда. Он попытался воспроизвести их в России. Но основы европейского менталитета с его уважением к личности были ему чужды. «Петр I не останавливался перед варварскими средствами борьбы против варварства», – подметил Александр Пушкин. По европейским лекалам он попытался реформировать и отечественную бюрократию. Систему многочисленных приказов (к концу ХVII века их насчитывалось около 80) с переплетающимися и неопределенными прерогативами заменили 9, а затем 12 коллегий, руководителями которых были назначены ближайшие соратники Петра – Александр Меньшиков, Федор Апраксин, Яков Брюс и другие. Петр пытался внедрить и европейскую модель поведения для чиновников: по петровским законам и указам кормление от дел запрещалось. Обывателю много лет внушали, что именно Петр и его способы проведения реформ больше всего соответствуют отечественным обычаям и российскому менталитету. Однако не стоит забывать, что петровские реформы остановились после смерти императора в 1725 году. Промышленность продолжала работать, дворяне научились бриться и носить европейские камзолы, но флот гнил в Кронштадте, а армейские полки в губерниях превращались в стрелецкие слободы. Наконец российское чиновничество за редким исключением саботировало преобразования в сфере госслужбы. Младшим чиновникам с низким жалованьем приходилось брать взятки, чтобы прокормить семью и содержать квартиру. Высшие сановники брали по-крупному – целыми селами, многотысячными взятками за предоставление государственных подрядов. Известен диалог между Петром и генерал-прокурором Павлом Ягужинским. Когда император повелел Ягужинскому изловить всех казнокрадов, прокурор искренне удивился, с кем государь намерен работать. Жестокие кары за взятки – казнь сибирского генерал-губернатора Матвея Гагарина и публичные выволочки Меньшикову лишь ненадолго останавливали мздоимство.

От реформы к контрреформе

Однако нередко цари и генеральные секретари, начинавшие с серьезных преобразований, целью которых было сокращение бюрократии, ускорение экономического роста и снижение коррупции, сворачивали реформы. Царствование Александра I можно разделить на две противоположные по содержанию части – до и после Отечественной войны 1812 года. В 1801 году молодой император вместе с Михаилом Сперанским, братьями Строгановыми, Виктором Кочубеем и Адамом Чарторыйским начал преобразования. В 1802 году работавшие с петровских времен коллегии, бюрократические прерогативы которых переплетались, заменили на восемь министерств. Были учреждены новые университеты и институты, сформированы учебные округа и сеть гимназий, в том числе и в уездных городах. Занятая русскими войсками в 1808–1809 годах, Финляндия сохранила свои законы и получила автономию. Однако начинания свернули, инициатора реформ Михаила Сперанского сослали в марте 1812 года в Нижний Новгород. В 1816-м царь одобрил массовое устройство военных поселений, где солдат-крестьян муштровали и заставляли сеять и топить печи по приказу. В ответ на недоумение бывших соратников император отрезал: «Военные поселения будут, хотя бы пришлось уложить трупами дорогу от Петербурга до Чудова» (а это более 100 км). И дело не только в войне, а в возмужании, за которым последовали осознание божественности власти и чистка окружения. Характерно, что знаменитого поэта Гавриила Державина Александр освободил с поста министра юстиции и генерал-прокурора со словами: «Слишком ревностно служишь».

Попытки экономических и управленческих реформ делались и при Леониде Брежневе. В первые годы генсек поддержал инициативы председателя Совета Министров Алексея Косыгина, который стремился сделать промышленные предприятия рентабельными и вывести из кризиса колхозы и совхозы. Одна из причин этого – Брежнев надеялся таким образом снизить поток всевозможных ходоков, выбивавших в столице материальные фонды и ресурсы при небескорыстном содействии московских чиновников. Однако Брежнев ценил единодушие в своем окружении и делал все, чтобы конфликты не возникали в будущем и не нарушали сложившегося единомыслия и собственного спокойствия. Ближайшее окружение генсека – Андропов, Подгорный, Устинов, Суслов, Черненко – пользовалось этим и внушило Брежневу подозрение к реформам в любой сфере. Инициативы премьера были спущены под откос, а скрупулезный первый заместитель генпрокурора Виктор Найденов и прокурор Азербайджана Гамбой Мамедов, пытавшиеся бороться с коррупцией в высших эшелонах власти, были отправлены в отставку

Впрочем, Александр I и Брежнев – еще не худший отечественный вариант неудавшихся реформ.

Иван Грозный, собрав вокруг себя благонамеренных реформаторов, начал правление с попыток реальных преобразований, со Стоглавого собора и приказной реформы, которая на время ослабила произвол в столице и на местах. Закончил же он казнями, ссылками недавних сподвижников и бесчинствами новых соратников-опричников, едва не добившими разоренную войнами страну.