Вся губернаторская рать

Даже руководители регионов из числа «долгожителей» воспринимаются как временщики в роли назначенцев Кремля.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)

Среди приоритетов на будущее, о которых Дмитрий Медведев говорил в интервью Financial Times, нет, на мой взгляд, главного. Того, чье отсутствие может ударить по всем остальным планам развития нашей страны. Это эффективность управления – то, что должно стать сегодня главным приоритетом власти. Дело в том, во-первых, что эта эффективность падает, а во-вторых, само управление, управленческие схемы, разработанные и внедренные в путинское время, хотя и были не так плохи, когда дело касалось сырьевой экономики, добычи и продажи нефтегазовых ресурсов, сейчас, с переходом к сложной и более диверсифицированной экономике, перестают быть адекватными экономическим задачам, стоящим перед страной. И уже сейчас с полной уверенностью можно говорить о том, что государства и в экономике, и в остальных сферах становится все больше, но управляет оно всеми имеющимися в его распоряжении ресурсами все хуже.

Бизнес-клуб лоялистов

Одна из ключевых проблем здесь – взаимоотношения Центра и регионов. Понятно, что сейчас федеральным политическим элитам совсем не до этого. Они более всего озабочены переустройством власти, и прежде всего на федеральных ее этажах власти, здесь, в Москве. Поэтому, например, эксперты, когда речь заходит о наиболее назревших уже заменах губернаторов, считают, что раньше чем через полгода руки до регионов у Центра не дойдут. То есть даже в случаях с наименее эффективной деятельностью глав регионов вряд ли какие-то их замены будут осуществлены до осени. Но это ситуация нынешнего времени. Региональные элиты возможности влиять на принятие каких-либо решений, касающихся развития своего региона, лишались не вдруг, не в одночасье, а на протяжении практически всех лет президентства Путина. И сегодня можно констатировать: обратная связь между элитами региональными и центральными, федеральными, очень существенно уменьшилась за последнее время.

С переходом к формированию Госдумы по партийным спискам в системе представительной власти все большую роль играют федеральные партийные чиновники и Кремль и гораздо меньшую роль – губернаторы, региональные элиты. Совет Федерации, кстати, тоже давно уже формируется в значительной мере здесь, в Москве. И мы видим, как один и тот же человек может поочередно представлять два, три, четыре разных региона и как сенаторы зачастую понятия не имеют о нуждах того региона, который они вроде как представляют. Совет Федерации сегодня – это бизнес-клуб, это орган корпоративного представительства и лоббирования, это что угодно, только не палата регионов. Возникает вопрос и о конституционности этого органа в системе разделения властей – ведь половину его состава назначают губернаторы, которых, в свою очередь, фактически назначает президент.

Здесь важно то, что те усовершенствования, те изменения, во многом связанные с организацией отношений между Центром и регионами, которые мы наблюдали во время второго путинского президентского срока, пока еще во многом себя не проявили. Это кот в мешке. Их эффективность, как, скажем, в случае с отказом от прямого избрания губернаторов, не просто неочевидна, она сомнительна. И если многим это пока еще не столь ясно, то лишь потому, что второй срок Путина как президента пришелся на время стагнации, отказа от проведения каких-то существенных реформ в социальной или в экономической сфере, на время электорального популизма. И потому не было возможности проверить в деле работоспособность тех схем, которые были построены, осознать их неэффективность. Ведь если в качестве губернатора назначается чиновник, ранее к региону, куда его назначили, не имеющий никакого отношения, то понятно, что он не может быть вообще эффективным руководителем региона. Но в то же время если от него требуется выполнять какие-то приказы Центра и распределять деньги, которые идут сверху вниз, то вполне возможно, с этими задачами он справляется и не так плохо.

Решая важную для себя задачу повышения управляемости губернаторов, увеличения их лояльности Центру и независимости от региональных кланов, Кремль, все более склонный к назначению «варягов», совсем выпустил из виду другую важнейшую проблему – способность губернатора управлять регионом, контролировать политические элиты, поддерживать баланс между основными их группами. Это как если бы стараться сделать все более податливым рулевое колесо, не обращая внимания на то, что связь руля с колесами уменьшается и, стало быть, падает управляемость машины в целом. Конечно, с такими сильными губернаторами, как, допустим, Эдуард Россель или Минтимер Шаймиев, которые сформировались как главы регионов в эпоху относительно самостоятельного политического существования регионов, иметь дело даже на уровне конкретных задач гораздо тяжелее, чем с теми, которых назначили сейчас и которые, не имея ни связей, ни опоры в региональной политической элите, всецело зависят от кремлевских кураторов. Другое дело, что в критический момент при осуществлении любых масштабных социальных и экономических преобразований, которые неизбежны, контролировать ситуацию смогут лишь сильные главы, а не просто послушные.

Губернские горизонты

Отсутствие системного подхода – это очень серьезная болезнь нашей системы. Дело в том, что нынешняя политическая система устроена очень механически. Есть отдельные блоки, чиновники, структуры, которые решают, и часто вполне эффективно, совершенно конкретные частные управленческие задачи. Но в условиях недостаточной публичности и прозрачности, отсутствия обсуждения общих итогов и результатов не происходит увязывания общесистемных эффектов с этими частными задачами. Это как в медицине, когда разные врачи борются с отдельными болезнями, а заботиться об организме в целом некому.

Но ведь полный контроль над губернатором – это не самоцель федерального Центра. Ему нужен контроль над регионом, а губернатор здесь – лишь средство. И здесь, кстати, не все представляется в таком черном цвете, как кажется на первый взгляд. Есть целый ряд существенных достижений, которые достигнуты за последнее время, одно из них – восстановление единого элитного пространства. Ведь как было раньше? Судьба любого представителя политической элиты, любого чиновника местного уровня была всецело в руках главы региона. Таким образом, региональные элиты фактически замыкались в своем регионе. Если это был крупный регион, это было не так страшно в отличие от небольшой по размерам области, где зависимость любого представителя элиты от губернатора и невозможность искать руководителей для внутрирегиональной политической системы по всей стране порождали целый ряд проблем.

Важным побочным эффектом ослабления губернаторов является ликвидация его монопольного положения в регионе, зачастую усиление политической конкуренции в регионе. По мере усиления главного «отца нации» за счет местных «отцов» распространенная в ельцинское время система двухэтажной делегативной демократии постепенно сменилась более классической одноэтажной, близкой к выборной монархии или выборной авторитарной модели.

Сейчас важно, чтобы не доминировала другая крайность, когда вместо людей, которые выросли в регионе и которые хорошо знают его проблемы, а потому и в состоянии принимать сбалансированные решения, все чаще приходят сторонние менеджеры. И если замена одного-двух чиновников в областной или краевой исполнительной власти может «освежить кровь» местной бюрократии и будет способствовать ликвидации замкнутости провинциализма, то при смене всех ключевых фигур можно запросто потерять ощущение региона и понимание тех проблем, на решение которых как раз этих новых чиновников и планируется бросить.

Система горизонтальной ротации имеет важнейшее значение в восстановлении единого элитного пространства. Вспомним, Путин пришел к власти, когда, пожалуй, лишь в одной-единственной системе, в силовом блоке ведомств – ФСБ, МВД, прокуратуре, – сохранялись остатки принципа горизонтальной замены кадров. Суть этой схемы еще с советских времен заключалась в том, что руководитель местного подразделения обычно не вырастал внутри региона. Прежде чем занять пост руководителя, например, региональной милиции, он вызывался в Москву, где какое-то время работал инструктором, инспектором, то есть повышал свою квалификацию как специалист. И только потом, когда он, с одной стороны, уже видел более широкую картину управления региональным подразделением, формировал связи, с другой, и показывал свою эффективность как руководителя, это уже в-третьих, только потом он получал назначение на руководящий пост в своем родном регионе. Подчеркнем, что в советское время эта система работала на всех ведомственных уровнях, включая даже первых секретарей обкомов. А уже в постсоветское время, до прихода Путина во власть, региональные чиновники, если можно так выразиться, варились в собственном соку: с самого низа до самого верха они вырастали в основном внутри своего собственного региона. И понятно, что человек, являющийся плотью от плоти региональной политической элиты, во многом связан сложившимися отношениями с элитными группами. И в этом смысле такой чиновник, пусть даже на самом верху местной элиты, не может служит инструментом и реализатором воли Центра в регионе. Такой руководитель скорее показывал баланс сил внутри региональной политической элиты. И Путин начал с того, что стал ломать эту привычную схему, сначала среди наиболее ключевых федеральных чиновников, а затем добравшись и до руководства регионального уровня – до начальника милиции, главного федерального инспектора, прокурора, глав местных судов, в какой-то степени.

И при такой системе, когда человек, отслужив пять лет, может чуть больше, чуть меньше на этом посту, может получить назначение совершенно в другой регион в другом конце страны, ломаются связи, которые, скажем, прокурору позволяют принимать решения не в соответствии с просто буквой закона, а исходя из того, как на это посмотрит губернатор или другие влиятельные регионально-политические фигуры и т.д. Единственная опасность здесь, как мне кажется, это то, что, осуществив это на уровне так называемых региональных генералов, Центр все чаще использует эту же модель и на уровне губернаторов. Это вообще меняет смысл и функции губернатора. Если раньше он воспринимался как безусловный лидер региональных политических элит, как представитель этих элит на высшем политическом уровне, то сейчас все чаще даже «старые» губернаторы, которых никто пока не менял, персонально все равно воспринимаются как чиновники Москвы, ставленники, временщики, как люди, которых в любой момент могут снять и заменить на кого-то еще. И таким образом они утрачивают свою роль как главные фигуры внутри региона.

Посланцы кланов

Но и здесь присутствует очень важный и позитивный, хотя и косвенный, эффект. В целом ряде регионов мы имеем гораздо более сбалансированную политическую систему, чем на уровне всей страны. Это связано с тем, что когда начали бороться чрезмерно с политической ролью губернаторов, когда их ослабили как федеральных политических игроков, они потеряли вес и на региональном уровне. И если в Центре у нас почти самодержавная система, когда президент, по сути дела, облачен максимально возможной полнотой власти, когда представительная власть подчинена власти исполнительной, когда судебная власть жестко контролируется исполнительной властью, то в регионах это не так. Ослабив губернаторов, Кремль, сам того, может быть, не желая, добился того, что теперь региональные парламенты гораздо больше похожи на парламенты, чем федеральный парламент. В том смысле, что в заксобраниях гораздо убедительнее и весомее представлена оппозиция и губернатору, и исполнительной власти в целом. Там, на местном уровне, могут блокировать, и довольно часто это и происходит, решения исполнительной власти, там исполнительную власть все время дергают и вынуждают быть в относительно хорошей форме, чего на федеральном уровне не происходит.

Возьмем, например, судебную власть. Когда-то губернаторы в силу разных причин, но фактически в большинстве случаев контролировали судебную власть в своих регионах. Сейчас этого нет, суды менее зависимы от главы субъекта Федерации, и даже при условии присутствия телефонного права из Москвы они все равно стали относительно независимым игроком на региональной политической сцене. И даже такие сильные губернаторы, как те же Россель, Шаймиев или Лужков, при создавшейся не без участия Кремля системе сдержек и противовесов стали более зависимыми от других региональных политических игроков. В ряде регионов сложилась и укрепилась система сдержек и противовесов, практически исчезнувшая на федеральном уровне. Сильными ее элементами являются: относительно самостоятельный региональный парламент, в котором представлены основные бизнес-политические группы, мэр регионального центра, относительно независимая от региональной исполнительной власти судебная система, фракции в руководстве «Единой России», часто пребывающие в оппозиции к губернатору, крупный бизнес и др.

И таким образом, если в Центре мы видим централизацию и концентрацию властных полномочий все больше внутри одной ветви и внутри одного института, то в регионах складывается иная картина, при которой жесткий диктат главы субъекта Федерации в значительной степени ослаблен. Это обеспечивает большую живость и конкурентность на региональном уровне. Правда, к сожалению, это в гораздо меньшей степени относится к самим фигурам губернаторов.

Что касается их персонального назначения, то в какой-то момент президент уже физически не может использовать всю полноту власти в отношении глав регионов. Если у президента нет каких-то влиятельных и относительно самостоятельных политических игроков рядом, то зависимость президента от его собственного окружения существенно возрастает. Это прямой эффект той системы, которая некоторыми экспертами называется как бессильное всесилие. Суть этого заключается в том, что даже при условии концентрации колоссальной власти в одних руках, а это сейчас руки президента, президент не может сам лично выбирать фигуры 83 губернаторов страны. Он должен полагаться на каких-то людей и на какие-то механизмы, к сожалению, абсолютно непрозрачные и абсолютно непубличные. И в результате, если говорить о губернаторах, получаем такую картину: президент своим указом создает какую-то систему и эта система формально выглядит вполне разумно сбалансированной, а именно на уровне федеральных округов, после консультаций полпредов с местными политическими элитами происходит отбор кандидатур, после чего отобранные кандидатуры передаются в администрацию президента, и как следствие проделанной уже там с этим списком работы президенту представляют две конкретные фамилии, из которых он вроде бы самостоятельно выбирает одну. На деле же этот механизм, который Кремль для себя сам установил, не выполняется, и мы видим, как часто персона предлагаемого губернатора не имеет никакого отношения не только к региону, но и к федеральному округу, и к тем консультациям, которые проводил или не проводил полпред президента. То есть полпред президента и администрация полпреда оказываются выключены из этого отбора, несмотря на то что они все-таки ближе к региональным политическим элитам, чем Кремль. И в итоге получается, что целый ряд назначенных губернаторов представляют интересы каких-то крупных кланов и корпораций.

Конечно, ставка в этом случае может быть сделана на то, что если корпорация проводит своего человека на пост губернатора, то она как бы берет на себя ответственность за ситуацию в регионе и отвечает за то, что там происходит. Если это, условно говоря, железнодорожник, то соответственно РЖД должна быть ответственна за происходящее в Иркутской области. Но такая система, с одной стороны, может вынести на поверхность людей, абсолютно неспособных к достаточно сложной и ответственной и самостоятельной работе главы региона, а с другой стороны, она вынуждает президента передоверять ту большую власть, которую он имеет или которую он имеет в том числе и потому, что он получил мандат доверия, людям и структурам, которые такого мандата доверия не получали, которых не контролирует не то что парламент, но ни избиратели, ни полпред, никто.

Риски и преимущества межвластия

Сейчас, как мне кажется, у того периода, в который мы вступили, есть свои минусы и свои достоинства. С одной стороны, неразбериха, когда некому заниматься реальными делами, поскольку все московские чиновники сейчас озабочены исключительно тем, какое место они займут в центральной иерархии власти. Похожая ситуация была в 2004 году, когда началась масштабная административная реформа и тогда, по сути дела, страна жила без правительства несколько месяцев. Но иногда на уровне страны это может быть и благотворно. Правительство не лезет в бизнес, он предоставлен сам себе, экономика развивается по своим законам и никто в нее не вмешивается, пусть даже и потому, что руки до этого не доходят. В масштабах региона это тоже может быть полезным, сейчас они в значительной мере тоже предоставлены сами себе, несмотря на то что и там все бурлит, поскольку разные элитные группы ориентируются на разные фигуры и разные кланы в Москве, и в зависимости от того, как сложится итоговый расклад, зависит в конечном счете и то, как этот расклад будет выглядеть в регионе. Но опасно, мне кажется, то, что появился целый ряд проблем, которыми нужно заниматься. Причем ими нужно заниматься как таковыми, а не в рамках решения своих политических задач. Мы видим рост цен на продукты питания, в том числе первой необходимости. Идет инфляция, и каким-то образом необходимо готовиться к тому кризису, который уже идет и который дальше будет усиливаться в силу того, что происходит во всем мире. А ведь это не вопрос денег, которые у нас просто накоплены, которые могут позволить решить любую проблему. Это вопрос принятия оперативных решений, и решений стратегически грамотных, а не просто тактически ориентированных на то, чтобы сегодня не произошло социального взрыва.

С 1 января следующего года в полном объеме вступает в действие муниципальная реформа. А законодательно и в первую очередь на региональном уровне это далеко не полностью и далеко не везде подготовлено. Часто возникают очень серьезные и острые конфликты между губернатором и мэром региональной столицы, особенно по поводу земли. И та идея, которую озвучил Медведев, о расширении индивидуального жилищного строительства, в первую очередь за счет предоставления земель, которые находятся сейчас на балансе министерств и ведомств, этот очередной передел достаточно ценной собственности, безусловно, вызовет и уже вызывает целый ряд чрезвычайно острых конфликтов.

Наша проблема заключается в том, что те изменения, та политическая реконфигурация, которая происходит, они слишком тотальны. Возьмем, к примеру, Англию, где есть аппарат министерства, который работает и осуществляет нормальную координацию до тех пор, пока не определится ситуация с фигурой министра. Который всегда политический назначенец. У нас же, к сожалению, в эту политическую борьбу (или конкуренцию, или конфигурацию, можно назвать как угодно, суть одна) втянуты все до самого низа ведомства и аппараты управления. Это значит – некому заниматься конкретным управлением, а те проблемы, которые возникают, они просто кладутся под сукно. Ситуация очень рискованная. В силу происходящих изменений и предстоящих изменений в правительстве оно не в состоянии реагировать на возникающие проблемы.

И сейчас можно ожидать, что на смену одной корпорации, корпорации силовиков со всеми внутренними конфликтами и противоречиями, будет приходить усиливающаяся другая корпорация, корпорация юристов, корпорации судейские. Связи здесь есть, есть очевидные противоречия и между ними и внутри корпорации. Но тем не менее это уже происходит. И на щит выносятся, казалось бы, актуальные проблемы. Мы видим, как появляются программы борьбы с правовым нигилизмом, повышения правовой культуры, открывается сеть общественных приемных Союза юристов и т.д. То есть в отсутствие самостоятельных институтов гражданского общества может происходить формирование каких-то квазиструктур – заменителей этих институтов. Одни заменители в виде полпредов разного рода, в виде советов при президенте и т.д. были у Путина, у Медведева появятся свои. Но, как в сказке про Золушку, они перестают работать, как только часы бьют 12. Они перестают работать, потому что они не имели самостоятельной институционной роли, будучи завязанными на прежнего президента, и при новом в них уже нет необходимости. И этот новый руководитель страны может начать формировать свои, хотя и каким-то образом менять или наследовать старые. Но это-то и приводит к периоду разброда и шатания. Когда в США избирают президента и довольно длительное время проходит между его избранием и вхождением в должность, там нет такого повального переформатирования. Институты работают, а в это время постепенно решается вопрос о том, кто возглавит ведомство, министерство и т.д. А у нас, когда институтов нет и когда все завязано на фигуру президента, происходит вот такое тотальное переформатирование всей структуры. И в итоге можно, с одной стороны, надеяться на то, что вот те несколько месяцев, которые неизбежно пройдут в этой организационной суете, они дадут возможность гражданам, организациям, каким-то структурам в регионах, регионам в целом развиваться самостоятельно без жесткой опеки со стороны Центра. А с другой стороны, остается уповать на то, что система в целом не столкнется с какими-то существенными рисками и проблемами, которые потребуют принимать решения. Потому что она сейчас не в состоянии принимать выверенные решения.