Третий шанс федерализму

Федеральные ведомства «играют» в регионах в собственные вертикали влиятельности.
Карикатура Юлии Мироновой

С момента распада Советского Союза одной из важнейших проблем России было ее превращение из формальной в реальную Федерацию и построение такой государственной политики, которая при крайнем региональном разнообразии позволяла бы, с одной стороны, не увлечься чрезмерной централизацией, ведущей к недоучету специфики конкретных территорий и лишающей регионы стимулов к саморазвитию и, с другой, не допустить роста сепаратизма, угрожающего распадом государства.

При каждом из двух российских президентов – Борисе Ельцине и Владимире Путине – взаимоотношения между федеральным Центром и регионами строились заново. Однако ни та, ни другая политика не позволила решить тех задач, ради которых провозглашалась. Решая одни проблемы, власть не могла остановиться на некой умеренной позиции и очень быстро перегибала палку в ту или иную сторону.

Сможет ли новый российский президент Дмитрий Медведев все-таки повернуть российскую региональную политику в так и не достигнутое в 1990-е и 2000-е состояние равновесия? Что разумного может быть сохранено из политики последних лет и что необходимо изменить, чтобы добиться движения России по пути развития реального федерализма, укрепляющего, а не разрушающего государство?

Региональная политика 1990-х: от советского однообразия к демократическому неофеодализму

До первых конкурентных региональных и местных выборов 1990 года каждый регион России был маленьким подобием большой советской системы. При этом формально Российская Федерация (тогда РСФСР), как и СССР, куда она входила, считалась федерацией. Однако, даже несмотря на этот формальный федерализм и наличие у АССР своих конституций, до реформ конца 1980 – начала 1990-х большинство регионов имели практически идентичный формальный институциональный дизайн в виде Советов, которыми руководили коллегиальные президиумы, исполнительная власть же формально принадлежала формируемым этими же Советами исполнительным комитетам. Реально же, так же как на союзном уровне, главными центрами власти были обкомы жестко централизованной и иерархизированной КПСС, где первый секретарь обкома традиционно «спускался» (то есть, по сути, назначался при внешнем ритуале избрания) сверху решением высшего партийного руководства.

Имевшиеся различия в механизмах регионального управления касались, скорее, не формальной системы политических и государственных институтов, а конкретных практик, на которые свои определенные особенности накладывали этнические, исторические, социально-экономические, культурные и иные факторы. Показательно, что хотя исполнительные органы в Ленинграде и Ленинградской области были разные, но обком партии в Ленинграде и Ленинградской области был общий.

Перестройка и демократизация создали условия для того, чтобы формальное федеративное устройство страны стало превращаться в реальное региональное институциональное своеобразие. Прежде декоративные Советы и на региональном уровне стали реальными центрами власти, которые в 1991–1993 годах фактически имели «право на все» – полностью назначать весь персональный состав исполнительной власти, менять названия регионов, самим решать, какова в регионе система местного самоуправления, и т.д.

С помощью Президиума Верховного Совета России в середине 1991 года регионы отстояли свое право на определение норм деятельности глав регионов и исполнительных органов, включая согласование некоторых назначений и приостановку тех решений глав регионов, которые противоречили актам Советов. Такая схема разделения властей комбинировала черты парламентской и президентско-парламентской моделей. Но уже после кризиса 22 августа 1991 года, когда были распущены организационные структуры КПСС, наметился явный крен к введению в российских регионах фактически президентских моделей. Региональные органы исполнительной власти переподчинялись главе региона, а не Совету. Таким образом, был учрежден институт главы администрации субъекта Федерации, позже переименованный в институт губернаторства.

В результате от прежнего институционального единообразия быстро не осталось и следа – в течение нескольких лет субъекты Федерации принимали свои новые конституции и уставы, свои собственные законы о выборах и структуре власти, формируя свои собственные институционально-политические модели и конструкции. Реализация ельцинского принципа «берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить» (реально вполне демократического и базировавшегося на американской модели договорного построения отношений путем постепенного аккумулирования интересов снизу вверх) привела к тому, что к концу 1990-х годов в стране существовали, с одной стороны, регионы с развитыми представительными органами власти и сильными региональными общественными организациями (к примеру, Санкт-Петербург, Красноярский край, Калининградская, Свердловская области и т.д.), а с другой стороны, целый ряд территорий превратился в настоящие автократии, порой значительно игнорирующие федеральное законодательство. Так, в Калмыкии, в частности, дошло до фактического назначения в 1994 году части депутатов Народного хурала республики президентом Калмыкии (9 из 27 депутатов избирались по единому списку кандидатов, выдвигаемому президентом Калмыкии).

С 1996 года все российские регионы перешли к системе прямых выборов своих руководителей (последними это сделали Удмуртия и Карачаево-Черкесия; к концу 2000 года единственным регионом, где высшее должностное лицо избиралось депутатами, остался Дагестан), что, несомненно, еще более усилило доминирующее положение губернаторов. Губернаторы получили неприкосновенность, по должности становясь членами верхней палаты парламента – Совета Федерации. В эти годы становится обязательным согласование с региональными властями даже назначений региональных подразделений федеральных органов власти – руководителей управлений внутренних дел, прокуроров и т.д. Региональные законы зачастую противоречат федеральным, без согласия губернатора оказываются нерешаемыми вопросы о земле и недропользовании и т.д. Но в обмен на поддержку на федеральных выборах глава фактически закрывал на все это глаза. Подобная система все больше напоминала феодальную систему зависимых друг от друга вассалов (по принципу «вассал моего вассала – мой вассал»), контролирующих определенные территории и группы населения. Не случайно к началу 2000-х региональных руководителей все чаще называли «региональными баронами».

Постепенно эффективность ельцинской системы все более снижалась, так как она не могла обеспечить в стране единого правового пространства и проведения согласованной государственной политики во многих важнейших областях.

Реформы Путина: новая унификация правил региональной политической жизни и система «параллельных вертикалей»

С приходом к власти Владимира Путина процесс фактически новой унификации правил деятельности региональных органов власти усилился еще больше – уже на новых институциональных основаниях (основой которых стала уже не система Советов и монополия КПСС, а подконтрольная президенту РФ «исполнительная вертикаль»). При этом политика концентрации власти в руках федерального Центра сочеталась со стремлением избавить государство от множества иных обременительных функций, которые граждане могли бы осуществлять самостоятельно. Логика «исполнительной вертикали» требовала и предельно четкой и логичной системы распределения полномочий между различными уровнями власти, без чего было невозможным и проведение контроля над их деятельностью.

Первыми изменениями региональной политики при Путине стали создание семи федеральных округов с назначением в каждом из них полномочного представителя президента, увеличение влияния Центра на федеральные территориальные органы и суды (так, был отменен институт согласования с региональным руководством назначения главы регионального управления внутренних дел).

Были приняты нормы о введении норм о возможности Центра распускать представительный орган региона и отстранять от должности главу субъекта Федерации в случае нарушения ими федерального законодательства. Началось приведение регионального законодательства в соответствие с федеральным, была произведена реформа Совета Федерации (его покинули главы регионов), регионы были лишены бюджетных, налоговых, тарифных льгот и т.д., был отменен принцип «двух ключей» при решении вопросов недропользования (этот вопрос целиком перешел в компетенцию федерального Министерства природных ресурсов). Особо следует также отметить изменение федеральных норм, регламентирующих избирательный процесс: обязательность двухтуровой системы выборов губернатора, введение с 2003 года обязательной смешанной избирательной системы на выборах региональных ассамблей, запрет существования региональных партий.

Одним из главных аргументов сторонников принудительного введения в регионах смешанной (пропорционально-мажоритарной) системы было то, что усиление «партийной вертикали» наряду с усилением судебной, прокурорской, налоговой и т.д. будет способствовать усилению единства страны и ее внутренней интеграции. То есть региональные парламенты должны были оказаться зависимы от федерального Центра в не меньшей степени, чем от собственно региональной власти. Именно поэтому одновременно с введением новой избирательной системы был изменен и подход к тому, что является избирательным объединением. Сначала новый Закон «О политических партиях» запретил существование региональных партий, затем усложнились условия создания партий и на национальном уровне, были запрещены избирательные блоки.

Неудивительно, что следующим этапом «реформы» стало все большее внедрение уже не смешанной, а полностью пропорциональной избирательной системы. В конце 2004 года были отменены и сами прямые выборы губернаторов, замененные на «наделение полномочиями» по представлению президента РФ, одновременно были существенно расширены возможности роспуска региональных парламентов – стал возможен их роспуск после двукратного отклонения внесенной президентом РФ кандидатуры губернатора. Дополнительно ослабить влияние региональных властей было призвано и введение полностью пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов Госдумы РФ. С 2007 года усиливается практика назначения губернаторами «варягов» – то есть жителей иных регионов, не связанных с данной региональной элитой и местными кланами.

Последствия описанных сдвигов были неоднозначны. С одной стороны, в регионах, ранее имевших репутацию «авторитарных» (Татарстан, Башкирия, Калмыкия, Адыгея, Тува), региональные политические режимы под давлением Центра пережили определенную либерализацию. В прежде монолитных законодательных собраниях этих регионов появилась, пусть и не слишком значительная, оппозиция. С другой стороны, многие регионы, ранее имевшие развитые демократические системы (Нижегородская и Свердловская области, Карелия, Пермский край), под тем же давлением утратили былой демократизм. Сложившиеся в них прежде региональные политические культуры были вынуждены уйти в тень или маскировать себя под представительства федеральных групп. Доминирование губернаторов здесь усилилось, а самостоятельность иных игроков ослабла.

Все большее значение в регионах стали иметь различные вертикали, выстраиваемые как в рамках отдельных ведомств, так и в рамках корпораций. В построении каждым ведомством своей внутренней вертикали активно использовались те же механизмы, что и при построении вертикали губернаторской, в частности перемещения кадров из региона в регион, чтобы минимизировать их зависимость от системы «круговой поруки» в регионе нового назначения. Главным для продолжения успешной карьеры в собственном ведомстве становится следование в первую очередь в русле общей политики на усиление влияния данного ведомства и победа в некоем неформальном соревновании, кто найдет в своем регионе больше нарушений. При этом несомненно, что на новом месте работы прокуроры, начальники УВД и УФСБ также быстро обрастают местными связями, однако без серьезных достижений на своей работе для них дальнейшая карьера в своем ведомстве становится затруднительной.

Как показывает анализ нынешней региональной политической жизни, конфликтуют «федералы» на местах не только с региональными и местными властями, но и друг с другом. Наиболее распространенный конфликт – борьба за влияние между органами внутренних дел и прокуратурой.

Однако усилились в регионах не только прокуратура, налоговые органы и органы внутренних дел, усилились и стали зачастую вести свою игру даже такие ведомства, как Федеральная антимонопольная служба, Росприроднадзор, Ростехнадзор и прочие, ранее не игравшие в местной политике практически никакой роли. Показателен конфликт в Кемеровской области между Ростехнадзором и областной администрацией в июле 2007 года по итогам расследования аварии на шахте «Юбилейная». Множество примеров того, как фактически против региональных администраций и связанных с ними компаний выступал Росприроднадзор – от претензий к нефтяным компаниям по соблюдению условий разработки месторождений до борьбы с незаконными постройками в прибрежной зоне подмосковных водохранилищ. Все более активно и независимо ведет себя Федеральная антимонопольная служба.

Таким образом, в российских регионах в настоящее время складывается парадоксальная картина – при общем снижении открытой электоральной политической конкуренции и росте внешней унификации число реально конкурирующих центров принятия решений возросло, а зависимость их друг от друга снизилась. На место системы феодально выстроенных пирамид (по принципу «вассал моего вассала – мой вассал») пришла система параллельных вертикалей – партийных, прокурорских, ведомственных, корпоративных и т.д.

Ограничения путинской системы. Ведут ли «параллельные вертикали» к интеграции регионов?

И у ельцинской, и у путинской системы есть существенные достоинства и недостатки, и каждая из них не является однозначно демократической или авторитарной. Если до 2000-го регионы были более самостоятельны, то это часто приводило к появлению «региональных сатрапий», где нарушались не только федеральное законодательство, но и базовые права и свободы человека, гарантированные Конституцией. С 2000 года существенно снизилась самостоятельность региональных властей, а общественные институты оказались под жестким государственным контролем, однако на местах «параллельные вертикали» создают больше возможностей для защиты конкретных прав тех или иных субъектов, являются они физическими или юридическими лицами, если эти субъекты сумеют сыграть на противоречии интересов этих вертикалей. Но при этом сами эти «вертикали» изолированы от местного сообщества и ориентированы только на свои внутренние интересы. Возникают ниши для существования ряда сил на противоречиях вертикалей, но сами вертикали пространство, скорее, не интегрируют как сложную социальную сеть, а в большей степени лишь колонизируют. В результате пространство по факту «расползается» и интересы местных сообществ еще более локализуются. В условиях отсутствия публичности уход многих реальных проблем регионов «в тень» и усложнение возможностей целостного мониторинга и анализа происходящего в регионах, несомненно, требуют повышения профессионализма и качества работы с регионами федерального Центра.

Несомненно, что если прежние публичные механизмы не будут компенсированы новыми, то будет происходить неизбежное накопление этих нерешенных проблем, и тогда развитие регионального гражданского общества будет происходить через отрицание восприятия регионов лишь как зоны освоения для федеральных корпораций, где регионы лишены собственного голоса.

Именно поэтому без восстановления систем обратной связи между Центром и регионами, между властью и населением, наряду с сохранением описанных ведомственных вертикалей, обеспечивающих единство правового пространства, реальная интеграция страны невозможна. Интеграция только по принципу «сверху вниз» оказывается иллюзорной и обманчивой, и только появление в дополнение к ней полноценных механизмов интеграции «снизу вверх» сделает систему стабильной и устойчивой.

Федеральный Центр должен понять, что политическая самостоятельность регионов и самоорганизация населения – это не угроза единству государства, а необходимое условие эффективности деятельности власти и учета ею разнообразных проблем разных регионов.

Хочется надеяться, что в вопросе взаимоотношений федерального Центра и регионов наконец-то будет найдена золотая середина, и на место «демократического неофеодализма» и колонизирующего пространство корпоративизма наконец придет действительный федерализм.