Политический дизайн современной России

Партии на электоральном рынке – это производители услуг, помогающих кандидатам в охоте за голосами.
Стернберг. Рисунок для журнала «Красная Нива»

В первом номере «НГ-политики» главный редактор издания Константин Ремчуков сформулировал ряд содержательных вопросов, связанных с политическими партиями и двумя принципиальными их моделями: электоральной и функциональной. Не претендуя на всесторонний анализ места и роли политических партий в нынешней российской политической системе, хотел бы высказать несколько соображений относительно как самих партий и направлений их эволюции, так и общего политического дизайна, конструкции современной российской политической машины. Сейчас, в канун нового большого электорального цикла, это особенно важно, поскольку системе предстоит продемонстрировать способность к самовоспроизводству, доказав таким образом свое право на жизнь. Представляется, что без серьезных конструкционных изменений и, в частности, без укрепления партий и ослабления чрезмерно жесткого, на наш взгляд, контроля над выборами задача самовоспроизводства системы нереализуема.

Партии и выборы

Известный американский политолог Генри Хэйл начинает свою книгу Why not parties in Russia? (Cambridge University Press, 2006) словами: «Россия представляет собой главную головоломку для теоретиков-компаративистов в области партийного развития. Практически во всех классических работах партии рассматриваются как неизбежный и при этом важнейший элемент электоральной конкуренции. Между тем Россия остается в значительной степени беспартийной спустя более чем 15 лет после начала горбачевской демократизации». И дальше: «В России исторически обусловленные элементы федерализма и «суперпрезидентства» в сочетании с посткоммунистическим перераспределением ресурсов в пользу региональных политических машин и олигархических финансово-промышленных групп произвели на свет и укоренили мощные «субституты партий», которые в значительной степени вытеснили реальные партии с электорального рынка в ущерб демократическому развитию в стране».

В качестве инструмента для анализа ситуации и ее развития Хэйл предлагает концепцию электорального рынка, согласно которой степень доминирования производителей благ и услуг, в качестве которых выступают политические партии, определяется не только спросом и предложением на данный вид продукта, но и доступностью субститутов соответствующих благ. Итак, партии на электоральном рынке – это производители услуг, помогающих кандидатам выигрывать голоса, а кандидаты – потребители этих услуг. Хэйл призывает пойти дальше простой констатации факта «управления» выборами со стороны исполнительной власти и дать оценку формам и эффективности этого управления.

Книга Хэйла, обобщающая материал по российским выборам до 2005 года, как и большинство работ по анализу ситуации в канун предстоящих в декабре думских выборов, акцентирует внимание именно на партиях. Причем на партиях как на избирательных машинах. Между тем для понимания происходящего субституты куда как более важны. Рассмотрим их на примере выборов и политических партий.

Субституты вместо институтов

За последние годы произошло ослабевание всех институтов, кроме собственно президентской власти, отстроившей собственную мощную вертикаль, и непосредственно контролируемого ею силового и правоохранительного блока. Правительство премьера не было и раньше сильным и самостоятельным, сейчас же оно и вовсе не похоже на одну команду и представляет собой совокупность борющихся за власть и собственность группировок. Резко ослабели и потеряли остатки былой самостоятельности СМИ, политические партии и Госдума. Стали гораздо слабее губернаторы, реформированный Совет Федерации, местное самоуправление. С консолидацией федеральной политической элиты упала самостоятельность крупного бизнеса и так называемых олигархов. Резко уменьшилась роль выборов.

Существенная роль в изменении общей политической конфигурации принадлежит полпредам и их администрациям, ставшим важным элементом нового президентско-силового каркаса российского режима.

Остановимся подробнее на субститутах – структурах, замещающих изымаемые или ослабляемые институты, призванных обеспечить функционирование государственного механизма в новых условиях. Особенность субститутов в том, что, выполняя иногда роль полноценных институтов, они, по существу, таковыми не являются – либо вовсе не будучи прописанными Конституцией и федеральным законодательством, как, например, полпреды президента, либо целиком завися от президента. Их роль по воле последнего может поэтому изменяться в чрезвычайно широком диапазоне: от максимальной, когда их советы обретают форму указов и распоряжений президента, до нулевой.

Общий ход эволюции институционального дизайна политической системы при Владимире Путине может быть описан следующим образом. Сначала экспансия президентской власти во всех направлениях приводит к ослаблению остальных институтов. Затем, когда неспособность ослабленных институтов выполнять в полном объеме свои функции в политической системе становится очевидной, им «в помощь» создаются разного рода субституты, которые, будучи завязаны на президента и не обладая собственной легитимностью, служат не только функциональной заменой ослабленным институтам, но одновременно и инструментом дальнейшей экспансии президентской власти. Иногда, как, например, в случае с полпредами президента в федеральных округах, создание субститутов может предшествовать ослаблению институтов и способствовать перехвату власти.

Появление субститутов само по себе не является чем-то из ряда вон выходящим и присуще, вообще говоря, любой политической эволюции. Часто это является просто фазой становления политических институтов. Особенность современной российской политической системы заключается в двух моментах. 1. Институты, теряя свою роль и наполнение, не ликвидируются полностью – исчезает их содержание, а внешняя оболочка остается. Они превращаются в элемент декора, в псевдоинституты, в бледное подобие самих себя. 2. Субституты же никогда не превращаются в институты – не оформляются законодательно, включая Конституцию и конституционные законы, не приобретают независимой легитимности. Они создаются не для того, чтобы со временем заменять становящиеся неэффективными институты, а для того, чтобы подменять их, по существу, при формальном сохранении демократических институтов в декоративной роли.

По аналогии с теневой экономикой, доля которой в современной России составляет, по разным расчетам, от 40 до 60%, можно говорить и о теневой политике, реализуемой в том числе и посредством субститутов.

Механизмы ослабления институтов могут быть самыми разными. Это может быть этатизация в отношении СМИ, бизнес-корпораций и местного самоуправления; лишение/сокращение источников финансирования, включая собственную финансовую базу, с установлением жесткого контроля над финансовыми потоками в отношении политических партий, НКО и того же МСУ; ужесточение законодательства и прямое административное вмешательство, как, например, в случае выборов и губернаторов; кадровое ослабление и создание негативного имиджа (здесь лучшим примером может служить новый Совет Федерации) и др.

Приведем параллельный перечень ряда институтов и подменяющих их субститутов в современной России, ограничившись для простоты органами и выпустив, в частности, такие два важнейших комплексных института, как выборы и местное самоуправление.

Институты Субституты

Государственная Дума – Отраслевые консультативные советы при президенте, Общественная палата Совет Федерации – Госсовет и его президиум (2000-), Совет законодателей (2001-). Политические партии – Политические машины госкорпораций и регионов. Независимые СМИ как – Общественные приемные полпредов/ГФИ (2002; источник информации массовые закрытые соцопросы (2004-); ведомственные сети сбора информации, жалобы граждан. Правительство как центр – Администрация президента, президиум Госсовета, выработки стратегических решений Совбез (2000–2001), ЦСР (2000–2002). Правительство как орган-заседания «малого Совбеза» (2000-); Совет по текущему управлению нацпроектам; Федеральные и региональные – Полпреды в федокругах. Структуры исполнительной власти. Субституционализация политической системы – это всегда ее упрощение, примитивизация. Поскольку субституты заменяют не сами институты, а их функции и, вообще говоря, при этом у демократического института, как, например, парламента, может быть много функций, одному институту может соответствовать целый ряд субститутов. При этом, однако, ряд функций того или иного института, которые не нужны власти или нужны, но власть не отдает себе в этом отчета, может вообще никем не исполняться. Проиллюстрируем последнее на примере выборов как одного из важнейших демократических институтов.

Выборы и субституты выборов

Итак, в части легитимизации власти выборы подменяются новым порядком назначения губернаторов президентом с последующим утверждением региональным ЗС и непрямыми выборами глав муниципальных образований из числа избранных депутатов. В части осуществления обратной связи между властью и обществом выборы призваны заменить общественные приемные и воссоздаваемую Кремлем систему жалоб и предложений трудящихся. Выборы как способ оценивания гражданами эффективности действий власти, их результатов подменяют ГФИ, закрытые социологические опросы, специальные разрабатываемые Кремлем системы мониторинга ситуации в регионах, основанные на большом числе индикаторов. Выборы как механизм политической конкуренции и отбора кандидатов и программ подменяются разного рода консультациями с группами влияния и лоббированием со стороны тех же групп, включая и коррупционные механизмы.

Остается еще ряд функций выборов, включая две важнейшие, с подменой которых у властей проблемы. Это выборы как сброс пара, способ выявления и одновременно снижения социальной напряженности – и выборы как катализатор процессов политического развития. Что касается первого, то, блокируя парламентские, системные формы общественного протеста, реализуемые через выборы, и выталкивая из парламентов – федерального и региональных – профессиональных политиков, власть сама создает себе серьезную проблему, которую пытается, и опять неадекватно, решить, используя для этого грубую полицейскую силу и судебное преследование. Было бы неправильно недооценивать эту проблему, глядя на относительную малочисленность нынешних маршей несогласных. Во-первых, уже сейчас, не имея нормально работающих механизмов обратной связи с обществом (в том числе и из-за ею же ослабленных выборов), власть всякий раз не знает, чего ждать, и реагирует с большим превышением. Во-вторых, если сегодня протест возникает на крайне благоприятном для власти социально-экономическом фоне сытости и стагнации, то завтра, когда пряники для раздачи закончатся, а власти волей-неволей придется решать задвинутые на время задачи модернизации и осуществлять реформы, в том числе и болезненные для крупных социальных групп, потенциальная опасность резкого сокращения пространства для публичной политики и исключения из нее профессионалов станет намного более серьезной.

Партийная система

Нынешние наши политические партии напоминают вырезанный из дерева компьютер или телефон-монолит у старика Хоттабыча из сказки. Обладая полным внешним сходством с нормальными аналогами, они не работают по причине отсутствия начинки. Без разделения властей, без самостоятельной представительной власти не может быть реальных партий – только бутафорские, не способные и даже не предназначенные к работе в реальной жизни. Такие партии нужны власти лишь во время выборов для обеспечения контроля над выборным органом – федеральным, региональным или местным.

Стало общим местом критиковать партии, как «диванные», партии «Садового кольца», оторванные от реальных проблем страны, не способные к выработке четких программ, ведомые амбициозными политиками-демагогами, не способные к конструктивной работе на благо страны и даже к сотрудничеству друг с другом и т.д. Проблема, однако, не в отдельных партиях и их лидерах – плохи все партии, и виной тому конструкция политической системы, в которой партиям отведена чисто декоративная роль.

Не является здесь исключением и так называемая партия власти «Единая Россия». Собственно, это не совсем даже политическая партия, это просто некое объединение чиновников, зачастую весьма формальное, способ сохранения ими своего влияния, очередная реинкарнация КПСС. После победы этой виртуальной партии на думских выборах 2003 года был вариант постепенного превращения ее в партию власти. Если бы это произошло, то к руководству «Единой России» постепенно переместился бы центр принятия политических решений. Такой вариант рассматривался Кремлем, но развития не получил, поскольку показалось проще и эффективнее принимать решения самим без всех этих сложностей. Пока у партий не будет власти (а с ней и ответственности), реальной возможности влиять на принимаемые решения, наивно ожидать их «взросления». Позицию же солидарных с Кремлем экспертов, считающих, что сначала партии должны укрепиться, а потом их можно будет допустить к власти, похожа на описанную в известном анекдоте: «Сначала научитесь прыгать, а потом мы воду в бассейн нальем».

Возвращаясь к «Единой России», отметим, что в ряде регионов ситуация с ней существенно иная, нежели на федеральном уровне, и, хотя говорить о реальной доминантной партии там тоже рано, все же роль и влияние отделений этой партии с общим ослаблением единоличной власти губернаторов существенно возрастают. И в ряде случаев она выступает как оппонент губернатора. Впрочем, немало и таких регионов, где под брендом «Единой России» просто выступает своя региональная политическая машина.

С принятием поправок к закону о политических партиях возможностей сохранения или тем более появления партий вопреки воле Кремля не осталось вовсе. С запретом избирательных блоков и новой поправкой о недопустимости прохождения членов одной партии по спискам другой на смену периоду расцветания ста цветов пришел другой ≈ собирания их Кремлем в два букета. Если всего в 2006 году процедуру перерегистрации прошли 19 политических партий из 35, то уже в октябре было совершено слияние-поглощение ряда из них: Российская объединенная партия промышленников и предпринимателей влилась в «Единую Россию», а «Родина» и Российская партия пенсионеров слились с Российской партией жизни в более сложноподчиненное новое образование «Справедливая Россия ≈ Родина, пенсионеры, жизнь». Революционность произошедшего связана не столько с «прореживанием» партийного ландшафта, сколько с появлением второй, резервной партии власти. И здесь важно даже не то, что суммарный электорат трех объединившихся партий сопоставим, а в некоторых региональных выборах и превосходит электорат «Единой России», а то, что проект СР–РПЖ, заявленный как «актуальные левые», получил поддержку со стороны Кремля, и вновь, как и на переходных выборах 1999 года, у региональных политических элит появляется альтернатива.

После выборов 2003 года (и ряда цветных революций в постсоветском пространстве) произошел поворот Кремля к идее массовой партии по типу КПСС. С одной стороны, вступая в нее, гражданин как бы дает присягу на верность режиму, а с другой – появляется возможность строить новую систему управления, дублирующую административную.

В прошлом году, с приближением очередного выборного цикла и передачи власти, Кремль отставил в сторону «одомашненные» им старые партии вроде КПРФ, СПС, «Яблока» и стал раскладывать в две кучки свои собственные политические проекты. Что это: перегруппировка сил в канун решающей схватки за власть между двумя главными кремлевскими группировками? Можно предположить, что с новыми партиями, созданными нынешними обитателями Кремля и ими всецело контролируемыми, просто легче иметь дело, чем с чьими-то чужими старыми проектами и сохраняющими какие-то собственные амбиции лидерами. Партии, особенно создаваемые и поддерживаемые властью, работают как социальный лифт, обеспечивая отбор, обучение и рекрутирование перспективных кандидатов в управление. Партии служат власти почти исключительно для решения ее собственных задач, включая оказание воздействия на общество, чем как способ канализации общественных чаяний во власть. Они представляют собой главным образом электоральные проекты. При этом жесткий контроль над партиями обеспечивается как посредством резко ужесточившегося законодательства, которое абсолютно исключает сохранение и тем более появление политической партии вопреки воле Кремля, так и жестким финансовым контролем. Отсутствие независимого от власти финансирования при монолитности, унитарности власти – важнейший фактор, обусловливающий отсутствие политических партий как самостоятельного по отношению к власти игрока. Однако, хотя партийное пространство уже к осени 2006 года оказалось зачищено от малейших следов реальной политической оппозиции, политическая конкуренция стала вновь возникать. Согласно непреложным законам социальной физики, власть, выигрывая в одном, проигрывает в другом. И, лишив партии всякой самостоятельности, сделав их абсолютно подконтрольными и управляемыми, Кремль очередной раз это продемонстрировал. Дело в том, что такие партии не в состоянии обеспечить нормальное взаимодействие власти и общества: рычаг-то Кремль приобрел, но его властное плечо слишком велико, а общественное – слишком мало. В поисках функциональной замены партиям Кремль обратился и к сетевым организациям ГО.

Политические машины госкорпораций и регионов

Итак, политических партий в полном смысле слова у нас нет или почти нет. Есть некие электоральные проекты, которые используются властью для обеспечения контроля над выборами и над избираемыми органами.

При этом манипулирование выборами сейчас существенно отличается от того, что было при Борисе Ельцине. Во-первых, существенно уменьшилась или даже почти исчезла конкуренция между местными, региональными и федеральной властями при манипулировании. Во-вторых, позитивную и мягкую дискриминацию, когда власть помогала одному «своему» кандидату, сменила дискриминация негативная и жесткая, когда от выборов отстраняются все не устраивающие власть кандидаты, а из остающихся власть в принципе устраивает всякий. Минусы последнего заключаются в том, что власть нарушает ею же установленные правила, подрывая в обществе интерес к выборам и доверие к ним как к институту.

Впрочем, функции политических партий выборами отнюдь не исчерпываются. В них входит прежде всего выражение и проведение интересов крупных социальных групп; осуществление двусторонней связи между управляющими и управляемыми; формирование повестки, выработка рецептов для решения стоящих перед страной проблем и мобилизация общества для их реализации; воспроизводство политической элиты и др.

Кто осуществляет эти функции? Региональные и корпоративные политические машины. В первом случае, несмотря на усилия Кремля, многие из них на месте, что, кстати, хорошо видно по работе новой системы назначения губернаторов. Там, где глава региона силен (читай: жестко контролирует построенную им политическую машину), его переназначат, закрыв глаза и на «неправильные» идеологические симпатии, и на прошлые или даже нынешние заявления, а то и на действия против воли Кремля, и на многие прегрешения и вольности в отношении законов. Это случаи М.Шаймиева, М.Рахимова, А.Тулеева, Ю.Лужкова и др. И, наоборот, там где у главы региона нет надежной и слаженной политической машины, где он не в состоянии обеспечить нужный – и ему, и Кремлю – результат на выборах, его скорее всего заменят, причем заменят на представителя политической машины госкорпорации.

В условиях отсутствия нормальных политических партий роль сетевых структур, обеспечивающих сообщение разных этажей власти и общества, а также представляющих интересы политических кланов, выполняют отчасти крупные государственные корпорации, играющие, по сути, роль квазипартий. Оснащенные медиаструктурами, аналитическими и политтехнологическими центрами (когда собственными, когда обслуживающими их в качестве постоянных клиентов), они выступают как активные политические игроки: подписывают договоры с губернаторами, принимают активное участие в избирательных кампаниях, а впоследствии лоббируют свои интересы в ГД и региональных ЗС через связанных с ними депутатов...

Партии напоминают вырезанный из дерева телефон-монолит у старика Хоттабыча.