Не пора ли тратить средства ФНБ?

Фото Reuters

В ушедшем 2020 году наиболее жаркая экономическая дискуссия разгорелась вокруг вопроса о том, стоит ли расходовать Фонд национального благосостояния (ФНБ), чтобы поддержать экономику в условиях пандемии. Несмотря на всю остроту, спор закрепил лишь статус-кво: если в начале 2020 года объем Фонда составлял 6,8% ВВП, то к декабрю он достиг 11,8% ВВП, оставив далеко позади порог в 7% ВВП, по достижении которого правительство планировало направлять средства ФНБ на инвестиционные проекты.

Решение не трогать «кубышку» было во многом вынужденным. С одной стороны, сказалось проседание сырьевых цен, из-за которого нефтегазовые доходы федерального бюджета сократились на треть по итогам первых 11 месяцев 2020 года (до 4,8 трлн руб. в сравнении с 7,3 трлн руб. за аналогичный период 2019 года, согласно предварительной оценке Минфина). Риски бюджетной разбалансировки в очередной раз убедили правительство в необходимости фискального консерватизма, который позволил стабилизировать макроэкономическую обстановку после кризисного 2014 года.

К тому же из-за санкций у России не было возможности прибегать к активным заимствованиям на финансовых рынках. В случае израсходования средств ФНБ правительству было бы нечем покрывать дефицит, особенно если бы фискальные проблемы приняли затяжной характер. Это среди прочего объясняет, почему на фоне пандемии российская антикризисная программа была не столь масштабной, как у США и Германии (3,5% ВВП против 11% ВВП и 8,9% ВВП соответственно, по оценке МВФ), которые для ее финансирования прибегали к эмиссии долга.

Не меньшую роль сыграла и память о двух катастрофах государственных финансов – банкротстве СССР и дефолте 1998 года, тяжелейшие последствия которых и подвели правительство к идее создания «кубышки». Правда, из-за стремления любой ценой предотвратить саму возможность бюджетного кризиса экономическая политика оказалась закольцована на фискальных мерах, подчас идущих вразрез со стимулированием деловой активности.

Пример тому – политика повышения налогов, которая приобрела особый размах как раз после 2014 года. Ее краеугольным камнем стало повышение НДС с 18 до 20%, на которое пошло правительство в 2019 году. Этому шагу предшествовало внедрение новых сборов – сначала торгового (в 2015 году), а затем – курортного, который с 2018 года действует в Ставропольском, Краснодарском и Алтайском краях, а в 2022 году будет введен и в Крыму.

В этот же период происходила и отмена некоторых налоговых льгот – как косвенных (в виде утраты, с 2015 года, возможности уплачивать налог на имущество по инвентаризационной, а не более высокой кадастровой стоимости), так и прямых: в 2019 году освобождения от НДС лишились сельхозпроизводители с годовой выручкой от 100 млн руб., уплачивающие единый сельскохозяйственный налог (ЕСХН). С 2021 года эта планка опустилась до 80 млн руб. в год.

Сюда же относится и постоянный рост топливных акцизов, из-за чего, к примеру, действующая ставка акциза на бензин 5 экологического класса (13 262 руб. за тонну с 1 января 2021 года) более чем вдвое превышает уровень 2014 года (6450 руб. за тонну). Наконец, к росту нагрузки привело внедрение налога на профессиональный доход (2019 год), а также отмена с 2021 года единого налога на вмененный доход (ЕНВД), при уплате которого действовало освобождение от НДС и налога на имущество, а также от НДФЛ (для индивидуальных предпринимателей) и налога на прибыль (для прочих юрлиц).

Несмотря на необходимость адаптировать бюджет к упавшим нефтяным ценам, которые после 2014 года и близко не подбирались к уровню в 100 долл. за баррель, рост фискальной нагрузки все равно выглядел избыточным. Особенно с учетом перехода на новое бюджетное правило, позволившее с 2017 года балансировать бюджет при цене на нефть в 40 долл. за баррель (а не при более чем 100 долл., как это было в канун кризиса 2014 года), а также жесткости налогового администрирования, благодаря которому Федеральная налоговая служба (ФНС) нередко перевыполняла планы по налогам и сборам. Так, при внесении в Думу проекта федерального бюджета на 2019 год правительство планировало за счет повышения «внутреннего» НДС привлечь дополнительные 540 млрд руб., однако на практике прирост составил еще более внушительные 683 млрд руб.

Чрезмерность роста налогов очевидна и в контексте все более слабой дисциплины в расходовании бюджетных средств. Если в 2017 году, по данным Счетной палаты, в федеральном бюджете недоиспользованными остались 597 млрд руб., то в 2018 году – уже 778 млрд руб., а в 2019 году – и вовсе 1,1 трлн руб. Эта проблема не исчезла и с наступлением пандемии: по итогам 2020 года в бюджете правительство вновь не успело потратить 1 трлн руб., следует из предварительной оценки Минфина. Ровно этот триллион (а точнее, 1,08 трлн руб.) в предкризисном 2019 году был изъят из экономики за счет уже упомянутого повышения НДС, если учитывать прирост сборов по НДС с импортной продукции (на 395 млрд руб.), а не только с товаров и услуг, произведенных в России (прирост на 683 млрд руб.).

Если вынести за скобки снижение НДС до 18% (которое пока и близко не значится в повестке дня), вернуть в экономику триллион можно отчасти за счет ликвидации налогов на малый и средний бизнес – так называемых «налогов на совокупный доход» (ЕСХН, налог на самозанятых, торговый сбор и др.), на долю которых за первые 10 месяцев 2020 года пришлось лишь 1,8% доходов консолидированного бюджета (542 млрд из 30,3 трлн руб., согласно данным Федерального казначейства). Для сравнения: доля налога на прибыль за тот же период составила 22% (6,7 трлн руб.), а доля НДФЛ – 10,6% (3,2 трлн руб.). А значит, эта мера не повлечет за собой разрастание фискальных рисков, но подхлестнет самозанятость, по уровню которой Россия до кризиса (6,7% в 2019 году) всерьез уступала не только Германии (9,6%) и Великобритании (15,6%), но и ряду постсоциалистических стран, в том числе Чехии (16,8%) и Польше (20%, по данным ОЭСР).

Вернуть изъятый триллион можно и за счет снижения страховых взносов, тем более что этот шаг обсуждался еще в 2017 году, когда правительство планировало повысить НДС, сократив при этом отчисления с заработных плат (маневр 22/22). Учитывая, что в 2019 году, по данным Федерального казначейства, отчисления в Пенсионный фонд (ПФР) составили 5,17 трлн руб., снижение ставки взносов в ПФР с нынешних 26% до 22% обойдутся правительству в чуть менее чем 800 млрд руб. в год. Компенсировать эту разницу можно за счет средств ФНБ, которые к началу декабря достигли 13,5 трлн руб.

Слово – за правительством.