Кто же в ответе за урегулирование в Донбассе

Фото Gettyimages

Вряд ли следует искать скрытый смысл в том, что в коммюнике по итогам состоявшейся на прошлой неделе в Италии встречи «большой семерки» событиям в Украине посвящен пункт 13. Там сказано, что «устойчивое разрешение кризиса в Украине достижимо лишь при полном осуществлении всеми сторонами своих заверений в соответствии с Минскими соглашениями». Однако далее «семерочники» особо отмечают «ответственность Российской Федерации за конфликт» и подчеркивают роль, которую ей «следует сыграть для восстановления мира и стабильности».

Несколькими неделями ранее встретившиеся в Сочи президент Владимир Путин и федеральный канцлер Ангела Меркель, не согласившись по целому ряду вопросов, все же отдали должное центральному значению для внутриукраинского урегулирования документов, обозначаемых в современном политическом просторечии взаимозаменяемыми терминами «Минские договоренности» и «Минские соглашения».

Имеет ли значение, как называть документы, ни один из которых в заголовке не именуется «договоренностью» или «соглашением» и дает ли что-либо наименование для их правовой характеристики?

Напомню, первым в пакете был «Протокол по итогам консультаций Трехсторонней контактной группы относительно совместных шагов, направленных на имплементацию Мирного плана президента Украины Петра Порошенко и инициатив президента Владимира Путина» от 5 сентября 2014 года. В основу протокола из 12 пунктов легли выдвинутые накануне предложения Путина из семи пунктов и план Порошенко из 14 пунктов (у просвещенной публики ну просто обязана возникнуть ассоциация с «четырнадцатью пунктами» президента США Вудро Вильсона).

Не будем придавать излишнее значение названию документа – «протокол». Так может называться как международный договор (например, протоколы к Европейской конвенции о защите прав человека – это те же договоры), так и надлежащим образом оформленная запись об административном задержании. Но вот несколько любопытных черт документа, которым читатель, не отягощенный юридическими познаниями, может не придать значения.

Во-первых, следует отметить осторожный язык, не похожий на твердое договорное обязательство: участники «достигли понимания относительно необходимости осуществления» определенных шагов, перечень которых записан в протоколе. Шаги осуществляются один за другим, следующий шаг невозможно сделать без предыдущего. Значит, прежде всего надо договориться о содержании п. 1 и «обеспечить незамедлительное двухстороннее (так в тексте. – Б.Т.) прекращение применения оружия». Это подтверждается заключенным двумя неделями позже «Меморандумом об исполнении положений Протокола...», целиком посвященным практическим деталям осуществления п. 1 протокола, в котором декларируется достижение понимания относительно военно-технических мер, призванных закрепить договоренности о прекращении огня. Кстати, термином «меморандум» тоже могут обозначаться договоры, то есть юридически обязывающие акты.

Во-вторых, протокол вроде бы заключен участниками трехсторонней контактной группы, то есть ОБСЕ, Украиной и Россией, однако под ним стоят пять подписей, включая автографы представителей донецких и луганских властей. Внешние признаки документа и расположение подписей под ним таковы, что последние двое являются равными участниками консультаций. Это подкрепляется как прямым упоминанием их в преамбуле Меморандумом от 19 сентября 2014 года, под которым также стоят их подписи, так и последующими межгосударственными документами, в частности «Декларацией глав России, Украины, Германии и Франции» от 12 февраля 2015 года и резолюцией Совета Безопасности ООН, единогласно принятой пятью днями позже. В декларации говорится обо «всех, кто подписал» документы, а резолюция призывает «все стороны полностью выполнить» предусмотренные ими меры, особо выделяя всеобъемлющее прекращение огня.

В-третьих, как в протоколе, так и в меморандуме говорится о «двусторонних» действиях, а в «Комплексе мер по выполнению Минских соглашений» от 12 февраля 2015 года осуществление определенных шагов по укреплению доверия и безопасности вменяется «обеим сторонам». О каких сторонах идет речь – догадаться нетрудно.

Можно ли считать минский пакет документов международным юридически обязывающим договором? Скорее нет. Ни по форме, ни по содержанию он не отвечает критериям Венской конвенции о праве международных договоров – главному акту, регулирующему порядок заключения и исполнения соглашений между государствами.

Может ли он стать прообразом будущего договора или группы договоров и соглашений? Скорее да. Несмотря на недостатки, во многом объясняемые кризисными обстоятельствами их разработки, минские документы могут сыграть такую роль, чему можно найти немало примеров из международной практики, когда разрозненные договоренности о мерах доверия и безопасности развивались во всеобъемлющие политические акты, а иной раз и в договоры.

Наделен ли пакет достаточным авторитетом, чтобы требовать от всех подписавших его сторон усилий для его исполнения? Несомненно. За ним стоит авторитет руководителей этих сторон, ОБСЕ, а также СБ ООН, хотя последний его всего лишь «приветствовал», а не одобрил, да и принял резолюцию в процедуре, не наделяющей ее обязывающей силой.

Несет ли Россия большую меру ответственности, чем другие стороны, за осуществление предусмотренных пакетом мер? Не меньшую, но и не большую. Как и другие участники «нормандской четверки», она, что предусмотрено «Декларацией глав четырех государств» от 12 февраля 2015 года, должна быть готова «использовать свое влияние на соответствующие стороны», чтобы способствовать их осуществлению.

Кому надлежит взять на себя главную тяжесть урегулирования конфликта? Его непосредственным участникам, которым следует сесть за стол двусторонних переговоров, основания для чего можно найти в документах, составляющих минский пакет и вменяющих эту задачу двум сторонам. Пусть им даже поначалу поможет уважаемый, беспристрастный, опытный, пользующийся доверием посредник.