Архитектура европейской безопасности после 2023 года

Идеи Джорджа Кеннана определяли американскую внешнюю политику почти половину XX века.  Фото из Библиотеки Конгресса США. 1947

Известно почти о 250 населенных пунктах, которые претендовали на размещение штаб-квартиры ООН. В итоге подготовительная комиссия ООН выбрала место, максимально приближенное к Европе, после того как Джон Рокфеллер-младший предложил в дар свою недвижимость на Манхэттене вдоль Ист-Ривер.

История объединения

Вокруг России сейчас, мягко говоря, неспокойно. Но известно, что крупные военные конфликты неизбежно заканчиваются перемирием, а в лучшем случае мирным договором. Любая постконфликтная ситуация неизбежно требует обустройства и юридического закрепления новых реалий. Так всегда было в истории Большой Европы, неотъемлемой и важнейшей частью которой является Россия. В этом большом регионе, исторически повлиявшем на глобальное мироустройство, всегда были сильны тенденции к единению, которые особенно активизировались после краха наполеоновской империи и Первой мировой войны, тем более после разгрома гитлеровского нацизма при решающем вкладе Советского Союза.

Истоки концепции единой Европы вслед за ушедшими в прошлое великими империями на континенте можно увидеть в инициативе создания российским императором Александром Первым Священного союза и формирования Венской системы международных отношений, а затем, как считается, в наполеоновском лозунге «Соединенные Штатов Европы», подхваченном Уинстоном Черчиллем в 1946 году.

После окончания Второй мировой войны идея создания единой Европы – своего рода новой версии «Соединенных Штатов Европы» – стала главной парадигмой идеологических отцов-основателей будущего Евросоюза и ведущих западноевропейских политиков, таких как Роберт Шуман, Жан Монне, Конрад Аденауэр, Альчиде Де Гаспери, Альтиеро Спинелли и др.

Главной целью тогда мыслилось предотвращение новых войн, осознанная народами Европы потребность в наконец-то длительном мире, экономическом прорыве для преодоления послевоенной разрухи, а также успешной конкуренции с США, которые практически получили контроль над Западной Европой, в том числе через план Маршалла и механизм НАТО. В немалой степени побудительным мотивом было и стремление покончить навсегда с германским милитаризмом. Впрочем, у сторонников единой Европы было и немало оппонентов, упомянем лишь харизматичного генерала де Голля и многих британских политиков.

Начавшаяся с 1946 года холодная война поставила вопрос о развитии западноевропейского военного потенциала, чтобы противостоять тому, что виделось как «агрессивность коммунизма сталинского типа», уже подчинившего себе половину Европы на востоке и четверть Азии. Несмотря на то что главную роль в оборонных усилиях Западной Европы играли США, европейских политиков, начиная с Черчилля, не оставляло стремление внести и собственный вклад в создание западного военно-политического союза, активно способствовать формированию европейской идентичности в сфере безопасности и обороны. Это привело к созданию Западного союза (Брюссельский договор 1948 года), основными целями которого были защита от возрождения германской агрессии и милитаризма, гарантирование выполнения Германией условий капитуляции, а затем и интеграция ФРГ после 1949 года в западную сферу влияния, все это – наряду со всеохватывающим противостоянием СССР и «агрессивному мировому коммунизму». Процессы объединения Западной Европы, с одной стороны, и усиление холодной войны – с другой вызвали к жизни военно-политический проект единой европейской обороны в контексте западноевропейской интеграции. Позднее уже Западноевропейский союз (ЗЕС) стал основой для реализации концепции обороны и безопасности свободной Европы. Считалось также, что более тесное сотрудничество по вопросам европейской безопасности способствует единству Европы в области внешней политики.

Европейская безопасность официально стала составной частью внешней политики Европейского сообщества. Начиная с Маастрихтского договора 1992 года совместная оборона стала частью идеологии европейской безопасности. Члены ЕС и ЗЕС договорились взять на себя ответственность в области европейской обороны. Маастрихтский договор (1992), Амстердамский договор (1997) и Лиссабонский договор (2007) стимулировали активное развитие совместной обороны ЕС.

Во время реализации концепции институционализации западноевропейской обороны после подписания Маастрихтского договора 1992 года в 1999 году на основе потенциала и опыта функционирования были созданы европейские силы быстрого реагирования. В 1999 году на саммите в Хельсинки было принято решение о формировании европейской армии на основе потенциала ЗЕС, впрочем, до сих пор не реализованное. Амстердамский договор 1997 года провозгласил Западноевропейский союз (распущенный в 2011 году) «неотъемлемой частью развития Евросоюза», предоставив ему оперативные полномочия в сфере обороны.

Сфера обороны при этом, однако, реально оставалась, да и остается поныне, в ведении Североатлантического альянса.

При этом подспудно главной проблемой в области безопасности на западе Европы все еще виделась Россия, к серьезному диалогу, реальным консультациям с которой там не были готовы (о чем сейчас даже в НАТО многие сожалеют).

Нужно договариваться

Сегодня немногие специалисты на западе Европы размышляют о представлявшемся де Голлю «едином пространстве безопасности от Лиссабона до Владивостока» или о строительстве общеевропейского дома, о котором мечтал Улоф Пальме. Однако, по нашему глубокому убеждению, в нынешней откровенно кризисной ситуации в мировых делах, в условиях беспрецедентного коллапса отношений между Россией и «коллективным Западом» требуются решительные и взаимные меры по выправлению опасной ситуации, спасению почти полностью рухнувшей системы традиционного контроля над вооружениями.

Место для штаб-квартиры ООН было выбрано еще до окончания Второй мировой войны, России необходимо обеспечить себе место в новой системе безопасности уже сейчас.  Фото Reuters

Как бы резко ни звучали заявления, Западу не уйти от логического признания, пусть и неявного, интересов России в сохранении своего влияния на постсоветском пространстве и в Евразии в целом. России же придется жить с попытками мониторинга Западом его приверженности принципам соблюдения прав человека и основных демократических свобод, многообразных демонстраций нелюбви и осуждений. Мы от Запада не можем улететь на Луну, а вынуждены будем с ним мирно сосуществовать.

События в Украине и вокруг нее поставили вопросы о действенности Хельсинкского процесса на основе Заключительного акта, о значении таких документов, как Будапештский меморандум 1994 года или Парижская хартия ОБСЕ для новой Европы 1990 года, Основополагающий акт Россия–НАТО 1997 года, стамбульская Хартия европейской безопасности ОБСЕ 1999 года и Римская декларация Россия–НАТО 2002 года. Скорее всего они уже похоронены.

Полагаем, что в этой ситуации требуется разработать новую систему конкретных шагов по стабилизации обстановки, хотя бы первоначально в Европейском и Евро-Атлантическом регионах, переходу от неснижающейся и даже нарастающей сейчас конфронтации (через меры доверия и транспарентности – к постепенному возобновлению диалога, прежде всего по тематике безопасности в целом и контроля над вооружениями в частности).

Рано или поздно вновь настанет время для обсуждения контуров архитектуры европейской безопасности и стабильности, реперных точек создания кардинально нового европейского механизма коллективной безопасности.

Главное сегодня, в нынешней нарочито конфронтационной атмосфере, – наладить такую политику, чтобы не поощрялись разговоры о неизбежности третьей мировой войны. Это – императив.

Попытаемся и мы наглядно представить картину будущей европейской безопасности. Ведь в конкретном плане, подводя итоги прошлой многолетней дискуссии относительно возможной архитектуры европейской безопасности, накоплено огромное количество идей и сценариев ее стабилизации, модернизации и придания Европе качественно нового облика. А коллективную безопасность нельзя держать в замороженном состоянии. Это опасно.

Сегодня необходима подготовка новой и смелой политической инициативы, такой как подготовка и созыв конференции на высшем уровне. Она напоминала бы усилия по выработке исторического Хельсинкского заключительного акта 1975 года или Парижской хартии 1990 года, поскольку былая инфраструктура европейской безопасности, будем честны сами с собой, функционировать больше не будет. Такая работа должна быть направлена на подтверждение общих принципов, придание нового дыхания диалогу, а также на подготовку почвы для коллективных сценариев разрешения существующих конфликтных ситуаций.

Придется сделать многое для возрождения ОБСЕ. Вряд ли теперь возродится Совет Россия–НАТО, который в последние годы практически «самостопорился» во время любых кризисов. Уже очевидно, что не прошла сильная российская идея Договора о европейской безопасности 2009 года, в свое время с ходу и напрочь отвергнутая в НАТО. То есть пора бы, не откладывая процесс в долгий ящик, продумывать в конкретном плане уже сегодня создание своего рода механизма политических консультаций между западными партнерами и Россией.

Предстоит, кстати говоря, разработать также инновационные инструменты подходов к урегулированию замороженных региональных конфликтов на постсоветском пространстве, проблемных точек на Большом Ближнем Востоке, в Афганистане, Иране, Северной Корее.

Отдельный блок вопросов – укрепление военной безопасности посредством контроля над вооружениями. Это касается и проблематики обычных вооружений в Евро-Атлантическом регионе. Необходимы совместные шаги по содействию диалогу по мерам укрепления доверия, чтобы подготовить почву для новых соглашений о контроле над вооружениями. Сфера контроля над обычными вооруженными силами по понятным причинам занимает одно из важнейших мест в общем комплексе вопросов обеспечения безопасности в Европе. Ранее основой правового регулирования данной сферы являлся Договор об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) 1990 года, ныне практически похороненный из-за разногласий.

Важное значение в связке Россия–НАТО имеет дальнейшая судьба процесса ограничения стратегических наступательных вооружений России и США в контексте определения его будущего на смену нового (пражского) Договора по СНВ 2010 года.

Далее возможно включение процессов консультаций по другим видам вооружений. Прежде всего нестратегического ядерного, а также биологического оружия в свете укрепления Конвенции 1972 года о его запрете.

Рано или поздно должны состояться и переговоры о режиме стабильности и прозрачности в отношении границ со странами Балтии, с Польшей и Россией, целевые соглашения о стабилизации ситуации с выходом на решения о территориях с нейтральным статусом или запретом на военную активность в определенных географических зонах.

Признание очевидного

Итак, в перспективе можно было бы создать форум европейской безопасности. На такой площадке, как можно предположить, НАТО отстаивало бы свои параметры инфраструктуры безопасности и сохранение суверенитета своей территории, в то время как Россия претендовала бы на особые права на всем постсоветском пространстве, зону безопасности по своим границам, что союзники по альянсу, несомненно, будут оспаривать.

Затем участники могли бы подумать о чем-то вроде Хельсинкского акта 2.0 для европейского или трансатлантического ареала, поскольку предыдущие документы, такие как Основополагающий акт Россия–НАТО 1997 года или любые документы, связанные с ОБСЕ, кажутся устаревшими и недействительными. Некоторые эксперты утверждают, что можно оживить и модернизировать Венский документ ОБСЕ о мерах укрепления доверия и безопасности, чтобы он мог соответствовать новым реалиям.

Но такой инновационный документ о европейской структуре и нормативной базе безопасности может появиться только в том случае, если в Европе дело перейдет к установлению нового статус-кво. Несомненно, трудно предвидеть, какие документы Россия–НАТО возможны непосредственно в настоящее время. Кому-то из пикейных жилетов в Европе сценарии или прогнозы контуров нового мира вообще представляются бесполезными. Но это, конечно, не так. Необходимо продумывать стратегические ходы на дальнюю перспективу.

Проблема в том, что никто в НАТО серьезно не предполагал, как будут реализовываться в конкретной практике требования о демилитаризации Украины. В НАТО опасаются, что подобные требования смогут быть теперь адресованы и странам Балтии, Польше, Румынии и т.д. Никто там, похоже, и не задумывался всерьез о контурах будущей Европы.

В своей знаменитой «Длинной телеграмме» известный американский дипломат Джордж Кеннан писал, что единственным выходом для Америки было «долгосрочное, терпеливое, но твердое и бдительное сдерживание российских экспансионистских тенденций». Затем в 1947 году, выступая перед Конгрессом США, он заявил: «Политика Соединенных Штатов должна состоять в том, чтобы поддерживать свободные народы, сопротивляющиеся попыткам внешнего давления». Такой образ мышления определял американскую внешнюю политику на следующие почти полвека. Стратегия сдерживания также послужила основанием для наращивания вооружений в Соединенных Штатах. В 1950 году отчет Совета национальной безопасности (NSC-68) определил, что страна должна использовать военную силу для сдерживания коммунистического экспансионизма везде, где он происходит. С этой целью в отчете содержится призыв к четырехкратному увеличению расходов на оборону. И сейчас мы видим, в сущности, восстановление этих постулатов Кеннана.

Однако многие сейчас забывают, что Джордж Кеннан выступал против дальнейшей милитаризации США. Более того, в своем аналитическом программном документе «Цели США в отношении России» в августе 1948 года Кеннан написал, что «четкой разделительной линии между Россией и Украиной нет, и установить ее было бы невозможно». Кроме того, российская и украинская экономики переплетены, и их разделение «было бы таким же искусственным и разрушительным, как попытка отделить Кукурузный пояс, включая промышленную зону Великих озер, от экономики Соединенных Штатов». И снова Кеннан сравнивал российский взгляд на Украину с американским взглядом на Средний Запад и рекомендовал «урегулировать разногласия в духе разумного федерализма». Наконец, реалии демографии и географии диктуют, что Россия в долгосрочной перспективе останется главной державой на постсоветском пространстве.

Разумеется, анализ был сделан много лет назад, но многие заключения Кеннана, особенно в части подходов в сфере безопасности и учета в ней интересов России, очень актуальны и сегодня.

Дебаты о будущем европейской безопасности, надо признать, затянулись уже почти на два десятилетия. Договоры о контроле над вооружениями истекли или были расторгнуты. Меры укрепления доверия перестали быть таковыми. Но совершенно очевидно, что, как и в случае с выбором места для строительства штаб-квартиры ООН еще до окончания Второй мировой войны, место в системе европейской безопасности для России должно быть зарезервировано уже сейчас.