Случайное и закономерное в конституционной реформе

Изменение Конституции как выбор формы воспроизводства власти было ожидаемо. Фото РИА Новости

Трудно поспорить с тем, что масштабные инициативы президента России по изменению Конституции – а фактически по проведению конституционной реформы – грянули неожиданно. Растерянность политиков и граждан усилилась в связи с быстрой отставкой правительства и столь же быстрым его переформатированием, высокими темпами реализации реформы. Все эти действия власти лишь свидетельствуют о ее твердом намерении воплотить в жизнь задуманные перемены. А были ли они ожидаемы? В целом да. И в связи с этим важно отметить следующие важные обстоятельства.

О причинах конституционной реформы

С нулевых годов фактическая Конституция постепенно стала все больше расходиться с Конституцией формальной, то есть тем ее текстом, который был принят в 1993 году и в который было внесено ограниченное количество поправок. В последние 20 лет путем принятия федеральных законов и интерпретации Конституции многие ее нормы, а зачастую и принципы были существенно модифицированы, изгибаясь под напором политической целесообразности, что могли заметить не только специалисты в области конституционного права. Эти процессы можно было отчетливо наблюдать на примерах коррекции принципов разделения властей, многопартийности, федерализма, самостоятельности местного самоуправления в связи с решением задачи построения вертикали власти. Одним из самых ярких примеров смысловых метаморфоз в области истолкования Конституции явилось использование в законодательстве конструкции «муниципального фильтра», существенно ограничившего принцип свободных выборов применительно к избранию глав субъектов Федерации. Подобного рода явления затронули значительный объем конституционных норм.

Существование такого двоемыслия в правовой сфере непродуктивно. Когда существует хотя и завуалированный, но все же двойной стандарт, это, безусловно, лишает общество ясных ценностных ориентиров, а государственный аппарат – четко обозначенных стратегических приоритетов и целей деятельности. В этой ситуации шаги власти по устранению несоответствий между Конституций фактической и Конституцией формальной можно было прогнозировать. И хотя в последние годы президент неоднократно высказывался, что нет необходимости замены Конституции, ее существенной корректировки, и указывал на опасности неконтролируемых последствий при ее изменении, тем не менее дан старт весьма существенной правке. Она, хотят того ее инициаторы или нет, фактически начинает процесс пересмотра конструкций организации власти по ельцинской Конституции, длительное время гарантировавших ее устойчивость. Это связано с тем, что реальный статус института президента Российской Федерации перерос тот статус, который определен Конституцией.

По сравнению с другими вопросами организации власти все годы после принятия Конституции конструкция полномочий и взаимодействия президента, правительства и парламента отличалась несомненной стабильностью, практически отсутствием двойных стандартов в правовых нормах и практике их реализации. Это связано с детальным описанием этих вопросов в Конституции, допускающим весьма ограниченный простор для интерпретаций. Основное противоречие Конституции России 1993 года состояло в том, что либеральная в вопросах основ конституционного строя, правового статуса личности, она создала дисбаланс в распределении властных полномочий на федеральном уровне в пользу президента. Такое решение вопроса имело определенные основания на момент принятия Конституции в условиях острого политического противостояния, ключевыми участниками которого стали «партия исполнительной власти» и «партия представительной власти».

Однако в дальнейшем кризис, связанный с опасностью гражданского противостояния, был преодолен, но дисбаланс в организации власти только усилился. Путем коррекции партийной и избирательной системы возник феномен доминирования одной политической партии. Это изменило взаимоотношения государства и гражданского общества, лишив общество возможности эффективно использовать рычаги воздействия на власть в формах как прямой (выборы, референдум), так и представительной демократии (через выборные органы). Президентская власть оказалась практически изолированной от внешнего контроля, а ее самостоятельность и фактический статус во всей системе государственной власти существенно усилились. Как в политической практике, так и в идеологии сложился стереотип: президент – самый эффективный институт власти. Получили дальнейшее развитие президентская вертикаль власти и механизмы президентского управления в ручном режиме.

Высокая концентрация властных полномочий президента в условиях сложившейся партийной системы создала возможность управления процессом ротации президентской власти. Транзит персонифицированной власти в рамках Конституции был успешно осуществлен в 2008 и 2012 годах. С учетом того, что перевыборы действующего президента в соответствии с Конституцией исключены, имелись все основания полагать, что преемственность действующего политического режима может быть обеспечена путем принятия поправок к Конституции. Детали предстоящего транзита власти станут более ясны после прохождения проекта закона о поправке в Государственной думе, когда будут определены так называемые заключительные, переходные положения закона, предусматривающие сроки формирования уточненной системы органов власти и запуска их полномочий.

Таким образом, изменение Конституции как выбор формы воспроизводства власти в целом был ожидаем. В то же время по масштабу предлагаемых изменений можно судить, что перестройка системы власти, составной частью которой является внесение поправок в Конституцию, будет иметь более глубокое значение, чем просто смена лиц, возглавляющих государство. Она затрагивает общие принципы организации государственной власти, создавая условия для дальнейшего изменения политической системы страны, ключевым элементом которой является фигура президента.

Логика конституционной реформы: идеи и их воплощение

Содержательно президентские поправки можно разделить на три группы.

Первая. Значительное количество поправок к Конституции закрепляют и развивают решения вопросов, в той или иной мере уже состоявшиеся на уровне федеральных конституционных законов, федеральных законов (речь, в частности, идет об уточнении порядка формирования федеральных судов, определении местного самоуправления как элемента единой системы публичной власти, установлении ограничений для лиц, занимающих государственные должности, порядка исполнения решений межгосударственных органов). И это не простая формальность, связанная с преодолением несоответствий между Конституцией фактической и формальной. Это закрепление в Конституции нового уровня централизации власти и ее консолидации, а также возможности неисполнения решений межгосударственных органов. Такие конституционные поправки ожидаемо дадут серьезный импульс к законотворчеству в этом направлении. В то же время в связи с расширением конституционных границ для федерального законодателя в полной мере не ясна глубина возможных последующих преобразований в рассматриваемых сферах, существенно влияющих на демократическую природу государства.

Вторая. Особо выделяются поправки относительно социальных прав. В основе предложенных нормативных решений лежит идея индексации пенсий, социальных пособий и иных социальных выплат. Индексация – потенциально привлекательная в ее позитивном истолковании мера, направленная на повышение уровня жизни людей, в юридическом смысле является весьма гибким инструментом. Сама по себе индексация не гарантирует достойный размер пенсий, социальных пособий, допуская их невысокий базовый уровень. Ответы на основные вопросы: как, когда, на каких условиях и в каком порядке будет проводиться индексация? – лежат за рамками Конституции. Их решение связано с результатами развития экономики страны и социальной политики государства. Исходя из этих возможностей, федеральный законодатель по-разному может реализовывать задачи индексации пенсий, социальных пособий и иных социальных выплат. При этом следует учитывать, что фактические возможности для маневра государства в социальной сфере пока остаются весьма широкими, что проявилось со всей очевидностью при принятии радикального решения о повышении пенсионного возраста.

Единственной силой, которая может повлиять на решение значимых вопросов социальной политики – это четко выраженная позиция гражданского общества. Сформировавшаяся в последние годы партийная система как приводной ремень между обществом и государством в этом плане не вполне функциональна, поскольку не способна эффективно транслировать и отстаивать социальные запросы граждан. Создается впечатление, что при принятии решений по острым социальным вопросам власть ориентируется непосредственно на уровень протестной активности населения. Безусловно, это важный фактор, однако выработка эффективной социальной политики предполагает активное участие политических сил, представленных в парламенте. То, что этого не происходит, – свидетельство слабости партийной системы и несовершенства избирательной системы, в рамках которой происходит формирование органов власти. Таким образом, социальный облик государства неразрывно связан с развитием демократических начал народного представительства. В связи с этим наиболее эффективной конституционной мерой видится конкретизация в Конституции принципа многопартийности в аспекте равноудаленности всех политических партий от государства и его органов, а также установление запрета на вмешательство органов власти и их должностных лиц в проведение избирательных компаний.

Третья. Поправками к Конституции предлагается новая схема формирования правительства и его взаимодействия с президентом и Государственной думой. Она не может не учитывать конституционный принцип разделения властей, подразумевающий их самостоятельность. Однако в предложенной конструкции есть ряд уязвимых мест, способных привести к ее разбалансировке. Проект поправок фактически закрепляет разведение исполнительной власти на две части: 1) органы, руководство деятельностью которых осуществляет президент (ведающие вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности); 2) органы, руководство деятельностью которых осуществляет правительство. Такое положение вещей и в настоящее время вытекает из Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Выведение этой схемы на уровень Конституции не допускает иных вариантов законодательных решений.

Однако появляются и весьма существенные новеллы. Руководители органов первой группы назначаются президентом после консультаций с Советом Федерации. Участие председателя правительства в представлении кандидатур федеральных министров, руководство деятельностью которых осуществляет президент, не предусмотрено (в отличие от закрепленного в ч. 2 ст. 112 действующей Конституции общего порядка предложения кандидатур на должность всех заместителей председателя правительства и федеральных министров). При такой обособленности «президентской части» правительства полномочия Государственной думы по формированию и контролю над деятельностью правительства (такие как утверждение кандидатуры председателя правительства, заслушивание его ежегодных отчетов, иные контрольные полномочия, предусмотренные Конституцией и федеральными законами) сужаются, утрачивают свою полноту. В этой части дополнительных полномочий представительных органов по контролю над органами исполнительной власти, ведающих столь важными сферами государственной деятельности, не предусматривается. Иной смысл приобретают и процедуры выражения недоверия правительству, отставки правительства. И в целом в результате вышеуказанного перераспределения полномочий, усиливающейся дифференциации статуса федеральных министров правительство все более утрачивает свойства единого органа, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации. Это объективно снижает уровень его самостоятельности.

Исходя из отмеченных проблем, в Конституции следует более четко определить принципы организации деятельности и ответственности правительства как коллегиального органа. Также важно, чтобы при корректировке порядка формирования правительства в том направлении, как это предлагается в проекте закона о поправке, на конституционном уровне были установлены дополнительные механизмы контроля над органами, руководство которыми осуществляет президент. Принимая во внимание, что предполагается участие Совета Федерации в назначении соответствующих федеральных министров, представляется обоснованным предоставить ему дополнительные механизмы контроля над этой частью исполнительной власти. С учетом парламентского опыта зарубежных стран такие полномочия могут быть закреплены за профильными комитетами данной палаты парламента.

Одно из наиболее существенных новых полномочий Государственной думы – право утверждения по представлению председателя правительства кандидатур заместителей председателя правительства и федеральных министров (за исключением тех, деятельностью которых руководит президент). Оно определено как абсолютное: президент не может отказать в назначении указанных должностных лиц, утвержденных Государственной думой. Данное нововведение способно существенно повысить роль парламента в вопросах формирования правительства. Вместе с тем для его реализации необходимо решить две существенные проблемы. Во-первых, в Конституции никак не решены вопросы преодоления разногласий между председателем правительства и Государственной думой в случае, если парламентарии не согласятся поддержать предложенную им кандидатуру. Без этого конституционного механизма (особенно в условиях, когда председатель правительства по тем или иным причинам не опирается на парламентское большинство) могут возникать трудноразрешимые правительственные кризисы.

Во-вторых, предусмотренное в проекте закона о поправке полномочие президента Российской Федерации освобождать от должностей заместителей председателей правительства и федеральных министров носит также абсолютный характер и не обусловлено необходимостью каких-либо согласований, консультаций и обоснований. Теоретически президент может освободить федерального министра на следующий день после его назначения Государственной думой. Отсутствие разумных ограничений в реализации рассматриваемого полномочия президента во многом обесценивает дополнительные полномочия Государственной думы по формированию правительства. Полагаем, что, исходя из принципа разделения властей и задачи обеспечения устойчивой, непрерывной деятельности правительства, в Конституции следует предусмотреть необходимые ограничения. По меньшей мере при решении вопроса об освобождении от должности заместителя председателя правительства и федерального министра, утвержденного Государственной думой, требуется проведение консультаций президента с председателем правительства. Необходимость этих консультаций тем более очевидна, что в результате освобождения от должности членов правительства сам председатель правительства может подать в отставку. Такого рода конституционные противовесы будут обеспечивать более высокую стабильность в деятельности исполнительной власти.

Вместо заключения

Опыт конституционного развития нашей страны (конца 1980-х – начала 1990-х, когда происходили активные процессы латания сначала Конституции СССР, затем Конституции РСФСР), выявил угрозы возникновения временных, переходных периодов, когда в общих рамках прежних принципов и правовых конструкций создавались принципиально новые нормы и институты, постепенно размывавшие общую логику организации власти. В этих условиях возникали ситуации, когда ставилась под сомнение легитимность институтов власти, что подводило общество к черте гражданского противостояния. Известно, что в рамках самого острого конституционного кризиса, получившего развитие в 1993 году, президент Борис Ельцин, проводя свои конституционные инициативы, опирался на довод о «неконституционности Конституции». Избежать подобного рода развития событий можно при условии, если корректировка Конституции, направленная на решение проблем в рамках ограниченной временной перспективы, будет учитывать и их долгосрочные последствия, с тем чтобы не нарушать стабильность конституционного строя.

В основе конституционной стабильности лежит сформированный после принятия Конституции 1993 года баланс между развивающимся обществом свободных людей и институтами власти. Роль государства заключается в реализации и защите интересов общества. Народ является источником власти государства, формирует его органы и контролирует их непосредственно и через представительную демократию. Именно эти взаимоотношения и должны определять облик жизнеспособного демократического государства, способного отвечать на современные вызовы и угрозы.