Если править Основной закон, то деликатно

Российская Конституция должна подняться на новую высоту. Фото Reuters

В Послании Федеральному собранию президент предположил, что пришло время внести в Конституцию «некоторые изменения, которые прямо гарантируют приоритет Конституции России в нашем правовом пространстве. Что это означает? Это означает буквально следующее: требования международного законодательства и договоров, а также решения международных органов могут действовать на территории России только в той части, в которой они не влекут за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат нашей Конституции».

На первый взгляд так ли уж нужны подобные изменения? Статья 15 Конституции открывается постановлением о ее высшей юридической силе, прямом действии и применении на всей территории страны. И далее: «Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции». Это сказано в части 1 указанной статьи, и лишь в заключающей ее части 4 содержится формулировка, ласкающая слух почти всякого юриста-международника: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Если международные договоры противоречат Основному закону, путь в правовую систему им должен быть закрыт. Устанавливать соответствие договора Конституции, иначе говоря, проверять его конституционность – дело Конституционного суда (КС), как она прописана в статье 125 и в профильном федеральном конституционном законе. Только вот незадача: КС уполномочен проверять лишь не вступившие в силу международные договоры. В этом ограничении усматривается осторожность в отношении действующего акта международного права, стремление не вредить ему вторжением в уже устоявшийся порядок его применения. Другое дело, что конституционный текст не уточняет, идет ли речь о договоре, не вступившем в силу вообще, или только для России, ведь были, есть и будут многосторонние договоры, к которым наша страна присоединилась через какое-то время после их вступления в силу. Свое слово здесь мог бы сказать КС, истолковав смысл формулировки «не вступившие в силу международные договоры», но, по всей видимости, пока не представилось удобного случая. Заодно можно было бы уже с высоты КС недвусмысленно подтвердить достаточно очевидное: под международным договором в конституционном смысле понимаются не всякие акты, а те, которые вводятся в действие федеральным законом, лишь тогда становясь частью правовой системы, иерархически находясь ниже не только Конституции, но и федеральных конституционных законов.

Однако почему бы не наделить тот же КС полномочием обязательного предварительного конституционного контроля в отношении международных договоров? В нынешнем виде упомянутая статья 125 Конституции отдает возможность обращаться в КС с запросами о такой проверке на усмотрение президента, палат парламента, прочих уполномоченных субъектов. Незначительное изменение, не требующее сложной процедуры, вполне вписывается в предложение об усилении роли КС, высказанное в послании. Дело лишь за тем, чтобы КС достало международно-правовой просвещенности для полноценного анализа договоров, но это уже не вопрос конституционной поправки.

Вольно или невольно президент уточнил формулировку статьи 46 (части 3) Конституции: «Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты». Тут вот какая тонкость: предполагаемые в формулировке органы, такие как ЕСПЧ, а также именуемые «универсальными договорными органами» различные комитеты – по правам человека, против расовой дискриминации, против пыток и прочие – являются межгосударственными лишь по порядку их формирования. Они учреждаются на основании межгосударственных договоров, их состав формируется по результатам выборов с участием представителей государств, однако избранные в них судьи ЕСПЧ или эксперты комитетов первым делом дают торжественное обещание исполнять свои обязанности независимо и беспристрастно, не принимая и не испрашивая советы извне. Иными словами, в том, что касается исполнения порученных им обязанностей, они прерывают свою связь с государством, выдвинувшим их на соответствующий пост, становясь отправителями международных функций. Напротив, межгосударственными являются ГА ООН или ПАСЕ, где заседают делегаты, уполномоченные властными органами своих стран и выражающие их волю.

Получается, что при строгом, ну хорошо, буквоедском, толковании статьи 46 она гарантирует право на обращение в органы, которых попросту не существует.

Как быть? Казалось бы, дело в редакторской правке – заменить «межгосударственные» на «международные». Но речь идет о положении, входящем в «неприкасаемую» главу 2 Конституции, одобрение изменения в которую, само по себе требующее сложной процедуры, приводит к принятию нового Основного закона. Не думаю, что какую-либо поправку в эту главу, пусть на первый взгляд незначительную, допустимо принимать в упрощенном порядке. А вот уточняющее толкование усиленным и международно-просвещенным КС не кажется совсем уж невероятным, было бы желание и грамотно сформулированный запрос.

В остальном формулировка статьи 46 уже исполняет охранительную функцию, к которой призывает президент, говоря о рамках действия международных органов, поскольку они образованы и имеют полномочия на основании международных договоров, имеющих силу для России. Другое дело, что, если Россия, как и другие члены СЕ, признала обязательность решений ЕСПЧ как судебного органа, выносящего юридические постановления по форме и содержанию (с недавно оговоренным условием их подконтрольности КС) в отношении других органов, например, уже упомянутых комитетов по правам человека или против пыток, такого признания не было и не могло быть. Государства обязаны сотрудничать с ними, представлять доклады о ходе выполнения учредительных конвенций, не препятствовать доступу к ним жалобщиков. Однако эти экспертные наблюдательные органы не наделены судебными полномочиями, их процедура не отвечает требованиям публичности и состязательности, да и состоят они далеко не только из профессиональных юристов. Они не принимают решения, обладающие обязательной правовой силой, на что, кстати, им иной раз указывают государства.

Скажем, Канада недавно напомнила Комитету против пыток, что его выводы и запросы об обеспечительных мерах «не являются юридически обязательными с точки зрения международного или национального права», а Германия в ответ на требование того же комитета поправить национальное законодательство ответила, что она «не видит необходимости в том, чтобы вносить изменения в соответствующие правовые акты». В этом смысле и отечественным государственным структурам, безусловно относясь к выводам международных экспертных институтов с подобающим вниманием, пристало бы не наделять решения таких несудебных органов чрезмерным юридическим весом, а такое случалось, в том числе на высшем судебном уровне.

Словом, в Конституции найдется что уточнить в части ее взаимоотношений с международным правом и международными учреждениями, причем сделать это возможно и желательно путем минимального вторжения в текст.