Прикладное уважение к демократии

Кампания по выборам президента России получила международное признание. Фото агентства «Москва»

Мировой электоральный ландшафт 2018 года включает проведение более 80 национальных выборов и референдумов. Он реально насыщен и разнообразен по многим критериям: географическому, организационному, конституционному, международно-правовому, историческому и культурному. К сегодняшнему дню состоялись страноведческие кампании президентского (Финляндия, Чехия, Кипр, Россия, Венесуэла), парламентского (Камбоджа, Колумбия, Италия, Мальта) и муниципального (Кот-д'Ивуар, Сальвадор, Сан-Марино) уровней. Линейка аналогичных событий и действий, призванных показать прикладное уважение конкретной страны к принципам демократии, суверенитета, другим императивам внутреннего и мирового порядка, продемонстрировать ее потенциал как цивилизованного актора, четко выстраивается и в последующие месяцы. 

Так, в сентябре проводят выборы (разного формата) в 10 государствах (Гвинея, Ирак, Камерун, Канада, Мальдивская Республика, Российская Федерация, Руанда, Свазиленд, Швеция, Япония). Масштабная работа на основе соблюдения требований конституционной законности и международных обязательств развернута в России. В Единый день голосования 9 сентября 2018 года планируется провести более 4,8 тыс. избирательных кампаний и референдумов в 80 субъектах Российской Федерации. Электоральное действие de facto начинается и досрочным голосованием на избирательных участках за рубежом – в Джибути и Сомали (25 августа), Гватемале (27 августа), Гвинее и Сьерра-Леоне (27 августа).

В новый электоральный цикл Россия входит обогащенной опытом кампании по выборам президента России 18 марта 2018 года, получившей международное признание. Речь идет прежде всего о нормативно-юридических и организационно-технических компонентах, которые доказали свою эффективность на протяжении 25 лет существования российской избирательной системы. Особый акцент наши визави (в лице международных наблюдателей и экспертов) делают на оценке технологического прорыва, совершаемого ЦИК РФ и избирательными комиссиями в регионах. Говорят о применении концепции «мобильного избирателя», QR-коде, расширении сферы масштабного видеонаблюдения, использовании КОИБов, КЭГов, другого инструментария. Курс на совершенствование избирательной практики в России будет продолжен и 9 сентября этого года. 

Два примера для иллюстрации. Первый связан с инициативой Московской городской избирательной комиссии в целях обеспечения активного избирательного права жителей Москвы распространить концепцию «мобильного избирателя» на территории Московской, Калужской, Тульской и Владимирской областей по согласованию с их властными структурами. ЦИК России поддержал этот подход. Вне всякого сомнения, он развивает современный федерализм и регионализм. Обновленная концепция отвечает Европейской хартии местного самоуправления, соответствует рекомендациям по углублению демократии, предложенным Конгрессом местных и региональных органов Европы, Венецианской комиссией, ОБСЕ, СНГ и другими институтами. Можно также прогнозировать интерес внешнего мира к этой практике избирательного цикла в России с учетом серьезных миграционных проблем (например, в Европе). 

Второй пример связан с имплементацией оригинальной нормы, недавно утвержденной законодателями, которая касается права Общественной палаты Российской Федерации назначать наблюдателей в избирательные комиссии, расположенные на территории любого российского субъекта, а также за пределами территории Российской Федерации, при проведении дополнительных выборов депутатов Государственной думы седьмого созыва по одномандатным округам. Представленное положение в известной степени восполняет пробел в нормативном материале, который регулирует процесс организации голосования за рубежом. Отметим и его соответствие критериям и трендам международного наблюдения, зафиксированным в Копенгагенском документе ОБСЕ 1990 года.

Приведенные факты отражают позитивные тенденции в электоральной дипломатии 2018 года. Помимо российских существуют и другие положительные прикладные примеры. К ним, безусловно, с учетом регионального масштаба следует отнести недавние изменения в Рамочных общееэсовских правилах проведения выборов евродепутатов от 20 сентября 1976 года с целью повысить явку, укрепить общеевропейский статус выборов в Европейский парламент. Другой мотив – унифицировать соответствующие электоральные процедуры в странах – членах ЕС с целью борьбы со злоупотреблениями. Утверждается возможность – более широкая, чем раньше – для досрочного голосования по почте с помощью электоральных средств и Интернета. 

С учетом динамизма текущего электорального сезона интересно посмотреть на статус и других политических акторов. Источником разноплановой информации выступают недавние заключения миссий БДИПЧ/ОБСЕ по ситуации в различных регионах мира накануне проведения в них национальных кампаний. Так, анализируя подготовку к сентябрьским выборам в Швеции, миссия высказывает сомнения в эффективности доставки и обработки на участках бюллетеней (особенно в удаленных районах), указывает на возможность нарушения тайны голосования при работе с бюллетенями. Констатируется, что шведское законодательство вопреки пункту 8 Копенгагенского документа 1990 года не содержит положений о доступе на выборы национальных или международных наблюдателей. Среди других замечаний – необходимость повышения уровня участия в выборах женщин и представителей нацменьшинств.

Другой документ БДИПЧ/ОБСЕ посвящен парламентским выборам в октябре текущего года в Латвии. Миссия отмечает профессионализм работы избиркомов, усилия власти по созданию условий для участия в выборах инвалидов, прозрачность электоральных процессов, свободное ведение кандидатами своих кампаний. Принципиальный отрицательный момент – разделение политического ландшафта Латвии по этническим и языковым вопросам, отсутствие у латвийских «неграждан» (а это 233 400 человек) права голоса на выборах (сам термин находится в глубоком противоречии с международным правом). Констатируются также факты злоупотребления властью административным ресурсом, непрозрачности сведений о владельцах СМИ, отсутствие в законе положений о национальных и международных наблюдателях.

В сентябре выборы разного формата пройдут кроме РФ в девяти государствах. Среди них, например, – Гвинея, где процедура обычно выглядит так.  Фото Reuters

Обрисовывая ситуацию перед парламентскими выборами в Люксембурге (14 октября 2018 года), миссия БДИПЧ отметила как плюсы, так и минусы его избирательной системы. Первая группа: строгое соблюдение в электоральной практике норм и принципов международного права, высокий уровень доверия у населения к организации выборов, профессионализм работы избирательных комиссий, возможность голосовать по почте, отсутствие сомнений в применении Интернета и социальных СМИ. Вторая группа: недопредставленность женщин в политической жизни, отсутствие механизмов судебного контроля над утверждением итогов выборов, проблемы прозрачности финансирования избирательных кампаний. Как отход от международных избирательных стандартов обозначено лишение права голоса такой категории физических лиц, как недееспособные граждане.

Много критического в преддверии парламентских выборов в Молдавии зафиксировано и в выпущенном заключении миссии БДИПЧ. Указывается на такие проблемные аспекты, как злоупотребление административным ресурсом, подкуп избирателей, давление на кандидатов и их сторонников. Отмечается также неурегулированность вопросов финансирования кампаний, сомнение в беспристрастности СМИ, недоверие к рассмотрению в судах электоральных споров и др.

В рамках мирового электорального сезона миссия БДИПЧ/ОБСЕ уделила самое пристальное внимание избирательным процессам в США. Известно, что в стране этой осенью в пяти штатах проводятся праймериз при организации промежуточных выборов в палаты Конгресса США (Делавэр, Массачусетс, Нью-Хэмпшир, Род-Айленд), а также на губернаторских и муниципальных выборах (Нью-Йорк). Выводы организации – а США являются ее членом – изложены в докладе по оценке потребностей. В нем содержатся полярные суждения. Так, в качестве положительных называется улучшение координации и обмен информацией для снижения рисков кибербезопасности, обозначается профессионализм и беспристрастность избиркомов. Ожидается, что более трети избирателей будут голосовать по почте или лично до дня выборов, в том числе из-за границы. Досрочное голосование пользуется широким общественным доверием. Фиксируется практика использования новых технологий. Эксперты миссии вынесли оценки и по проблемным фактам. Среди них: многоуровневость и сложность правовой основы выборов, роспуск Президентской комиссии по «честным выборам», лишение 6,1 млн человек гражданских прав из-за совершенных преступлений, непропорциональность представительства во властных структурах женщин и афроамериканцев, неурегулирование в значительной степени предвыборной агитации, отсутствие прозрачности в финансировании кампаний, проблемы с недопущением международных наблюдателей на выборы в законодательстве большинства штатов. Напомним, что в период президентской кампании 2016 года ограничения на наблюдение за волеизъявлением американских граждан действовали в 17 штатах. В заключении миссии особо отмечается такой международный фактор, как нератификация США Конвенции 1979 года об искоренении всех форм дискриминации в отношении женщин и Конвенции о правах инвалидов 2006 года, принятой Генеральной Ассамблеей ООН. Естественно, он сказывается на эффективности электорального правоприменения.

Исходя из проведенного страноведческого анализа, эксперты БДИПЧ/ОБСЕ вынесли свои суждения по форматам мониторинга. В них обнаруживается много интересного в политическом отношении и тревожного для международных отношений, поскольку рекомендации пропитаны духом «ненормативного субъективизма» и откровенной конъюнктуры. Сравните несколько примеров. 

В Швеции рекомендован отказ от полноформатного мониторинга в пользу небольшой группы экспертов (два-три человека). По Люксембургу с учетом высокого уровня его демократического развития, но вопреки проблемам, отмеченным в докладе, принимается решение мониторинг парламентских выборов не проводить вообще. В США, несмотря на существующие серьезные вопросы в законодательстве и избирательной практике, рекомендуется направить для наблюдения за выборами в Конгресс группу из 100 долгосрочных наблюдателей от ОБСЕ и 10 экспертов (аналитики по выборам, политическим и правовым вопросам, деятельности СМИ и новым технологиям голосования). Все три страны, по мнению миссии БДИПЧ/ОБСЕ, практически соответствуют высоким критериям демократии и международным избирательным стандартам. Отсюда и лимитированность формата наблюдения. 

Совершенно иной подход к другой группе государств, хотя они являются субъектами международного права, членами ООН, Совета Европы, ОБСЕ и других международных структур. Так, по Боснии и Герцеговине (всеобщие выборы) рекомендуется миссия наблюдения из 20 долгосрочных и 302 краткосрочных наблюдателей. Здесь существует любопытный нюанс. Руководство БДИПЧ приняло решение в обход собственной методологии. Параметры наблюдения были определены без направления в страну миссии по оценке потребностей. Напомним, что подобным образом Бюро действовало в Грузии в 2017 году перед местными выборами. Возникают вопросы по меньшей мере к корректности поведения. Другой специфический сюжет, касающийся темы уважения суверенитета, относится к Молдавии. На парламентских выборах рекомендуется полноформатный мониторинг (26 долгосрочных и 200 краткосрочных наблюдателей). Но сам доклад по оценке потребностей, оказывается, Бюро начало готовить заранее, не дождавшись официального приглашения со стороны властей.

И еще один, совсем свежий пример из сферы политических откровений. Миссия БДИПЧ/ОБСЕ буквально на днях опубликовала доклад, посвященный ситуации в Македонии накануне назначенного на 30 сентября этого года референдума по членству страны в ЕС и НАТО, а также переименованию государства. Вывод: необходим полноценный мониторинг, предполагающий участие 20 долгосрочных и 250 краткосрочных наблюдателей. Высокий порядок цифр впечатляет. Объяснение только одно: за этими цифрами стоит желание околонатовских и околоеэсовских кругов во чтобы то ни стало добиться включения Македонии в западную зону интеграции. Не случайно Бюро сделало заявление, что его наблюдение станет ключевым фактором укрепления доверия к итогам голосования. Комментарии, как говорится, излишни.

Приведенные примеры, к большому сожалению, свидетельствуют о продолжении БДИПЧ/ОБСЕ политики двойных стандартов, заангажированности. Подобный подход, прикрываемый лозунгами уважения принципов демократии, реальности, права и справедливости, имеет длительную историю. На нее нельзя не обращать внимания, так как в международном электоральном пространстве она сама или вкупе с другими обстоятельствами продуцирует серьезные последствия. Среди них – нелегитимная дифференциация государств – членов ОБСЕ (в том числе по критерию «свой – чужой»), ограничение и давление на принцип суверенного равноправия, неэффективность и неавторитетность самой международной структуры, в конце концов. Откровенно говоря, подобного рода концепты и тренды вместе с другими вызовами и дипломатическими раздражителями этого сегмента международных отношений не уменьшают объем накопившейся в нем критической массы. 

Устойчивость и оптимизацию международного избирательного пространства не укрепляют и следующие факты. Проблемы взаимодействия ОБСЕ с СНГ, ШОС, ОДКБ, Советом Европы, Европарламентом в электоральном поле, неконструктивная практика Канады – члена ОБСЕ – по введению запретов венесуэльским гражданам голосовать на своей территории в ходе недавних выборов президента Республики Венесуэла, противоправное (в том числе и с позиции общего международного права и юридических обязательств Украины) воспрепятствование голосованию в Украине российским гражданам на выборах в Государственную думу 2016 года и в ходе президентской кампании 2018 года. Не меньшую озабоченность вызывают факты вмешательства США в электоральные процессы многих суверенных стран. Инструментом разрушения международного права стали русофобские кампании с участием представителей исполнительной и законодательной власти США, их союзников по военно-политическим блокам (НАТО, например) на тему якобы системного влияния России на избирательную жизнь западных держав. Кампании без доказательств, агрессивные, нацеленные на санкционную блокаду Российской Федерации, что абсолютно противоречит принципам Устава ООН. Критическая масса в международных отношениях от подобного поведения только растет. 

Закономерно возникает вопрос о реакции международного сообщества как на площадке ООН, так и в границах регионального масштаба. Представляется, что одной из актуальных форм реагирования (с учетом итогов электорального сезона 2018 года) могло бы стать проведение общеевропейской (на базе ОБСЕ) конференции по электоральной тематике. Ее задача не только обеспечить многоаспектный мониторинг национальных выборов и референдумов суверенных государств, но и обобщить позитивный опыт, кодифицировать его, имея в виду разработку в будущем взаимно согласованного международно-правового соглашения (договора), которое включало бы юридически обязательный инструментарий регулирования электорального правопорядка в современном мире.