Побеждающая децентрализация

Фото Reuters

Одна из ведущих экономик G20 и вторая (после Германии) в еврозоне, Франция в наши дни переживает глубокий социально-экономический, даже духовный кризис. В числе его основных причин – трудности, возникающие при адаптации исконной французской социально-экономической «модели» к современным реалиям.

Как известно, во Франции (в отличие, например, от США) национальное государство было сконструировано сверху. Отсюда – «железный» общественный консенсус, согласно которому активное государственное вмешательство в экономику считается не только допустимым, но и полезным, ради всеобщего блага и прогресса. В эпоху индустриализации государство и вправду было двигателем экономического развития («дирижизм»), но в наши дни, в условиях постиндустриального общества и победившей глобализации, стало его тормозом. По оценкам ОЭСР, огосударствление – один из ведущих факторов «проседания» французской экономики. Ее рост замедляется, а вал суверенного долга нарастает, достигнув 95% ВВП.

В апреле был объявлен план бюджетной экономии, и, чтобы с пользой для дела реализовать секвестр, было решено «обезжирить» государство, сократив его избыточные функции и штат. Что же представляет собой этот «огонь по штабам» на французский манер?

Большая территориальная реформа

Во Франции властная вертикаль устроена весьма сложно. С одной стороны, гиперцентрализованная республика управляется из Парижа. При этом территориальным базисом госструктур выступают департаменты, учрежденные в эпоху Великой французской революции вместо упраздненных исторических провинций (Бургундия, Нормандия, Шампань или Прованс…). Именно в департаменты (сегодня их 101) назначаются префекты, представляющие государство на местах. Правда, их власть ограничена генеральными советами, выбираемыми местным населением.

С другой стороны, в последние 30 лет активно проводится политика децентрализации – государство само передает свои полномочия нижестоящим уровням власти. В дополнение к историческим органам местного самоуправления – коммунам, которых насчитывается 36 766, – в 80-е годы были созданы 27 регионов, стоящих над департаментами. А в 2003 году во французскую Конституцию даже были внесены поправки, согласно которым страна объявлялась «децентрализованной» республикой, а каждое территориальное образование (коммуна, департамент, регион) должно обладать своим выборным органом, собственной компетенцией и финансовой автономией. В результате из-за постоянного усложнения территориального устройства граждане и бизнес перестали понимать сферу ответственности каждого уровня власти. Все отвечают за всё. Понятно, что ситуацию надо было менять, но преодолеть сопротивление местных политических элит, «подсевших» на локальные бюджеты, не удавалось.

Но весной этого года случилось чудо: правящее большинство с треском провалилось на местных и региональных выборах. И вот, вняв «последнему китайскому предупреждению» избирателей, президент республики Франсуа Олланд заявил, что в форсированном темпе проведет реформу всей территориальной системы страны. По его словам, «настало время упростить и прояснить ее, чтобы каждый знал, кто принимает решения, кто обеспечивает финансирование и из каких источников». С этой целью будут ликвидированы департаменты (правда, не сразу, а к 2020 году). Кстати, отказаться от них предлагала еще в 2008 году президентская комиссия во главе с известным экономистом Жаком Аттали. Сегодня такую идею поддерживают уже более половины граждан страны. Публично-правовые функции и полномочия, которые сейчас возложены на департаменты, отойдут в первую очередь к регионам. Эти последние станут тем уровнем местной власти, который отвечает за экономическое развитие, занятость и сплоченность территории. Размеры регионов в континентальной Франции увеличатся, а часть их полномочий отойдет вниз, к сообществам коммун, обладающих статусом юридического лица публичного права. Как ожидается, в долгосрочной перспективе задуманные институциональные реформы помогут сэкономить до 15 млрд евро.

Кроме того, во Франции уже заработал специальный правовой статус «городских метрополий», позволяющий крупнейшим агломерациям (Парижу, Марселю, Лиону, Ницце и т.д.) объединяться со своими спутниками – пригородами – в интегрированные сообщества.

Промежуточный итог таков: децентрализация побеждает, но территориальный масштаб, в котором она осуществляется, увеличивается. Это одновременно вызов для развития местной демократии, но также и гарантия от пробуждения центробежных тенденций, в прошлом не раз ставивших под вопрос само существование страны.

Семь раз подумай, один раз отрежь

В 2012 году программа модернизации государственной деятельности была объявлена одним из приоритетов в работе французского правительства. Были определены 60 направлений (от оборонной политики до градостроительства), по которым профильным ведомствам поручалось оценить эффективность государственной политики. Работа контролируется и сверху – в аппарате премьера создано для этого отдельное подразделение, и снизу – заинтересованными сторонами (бизнесом, гражданским обществом, местными властями). По итогам этой оценки готовится доклад, размещаемый на портале modernisation. gouv.fr. На основе сформулированных выводов разрабатывается несколько «дорожных карт» выхода из сложившейся ситуации. Специальный межминистерский комитет под руководством главы правительства выбирает тот вариант, который подлежит реализации. Как ожидается, бюджетная экономия от уже принятых мер (по итогам 20 оценок) позволит сэкономить в 2015–2017 годах от 5 до 7 млрд евро.

Центральными властями организуются различные каналы диалога с нижестоящими уровнями власти, наиболее приближенными к «почве». Для этого в прошлом году был принят закон о Национальном совете по оценке правовых норм. Совет, в который входят представители административных структур, парламента и местного самоуправления, контролирует нормотворческую деятельность государства, рассматривает готовящиеся нормативно-правовые акты, которыми затрагиваются территориальные образования. Совет обладает блокирующими полномочиями: исполнительная власть обязана учитывать его позицию по вопросам нормотворческой инициативы. Кроме того, при премьер-министре был создан специальный пост медиатора по нормам. Он призван помогать «решать проблемы», которые возникают при реализации принятого законодательства на местах, в парижских министерских кабинетах.

«Шок от упрощения» для бизнеса

Решив стимулировать экономический рост путем воздействия на предложение в экономике, президент Олланд пообещал бизнес-сообществу тонизирующий «шок от упрощения», освободив предпринимателей от дорогостоящих и излишних бюрократических повинностей. Чтобы получить на выходе результат, было решено сосредоточиться на конкретных мерах, облегчающих жизнь бизнесу. Их разработка была поручена специальному Совету по упрощению, состоящему из представителей государства и бизнеса. Для «креатива» открыли специальный сайт faire-simple. gouv.fr. Таким способом реализовали более 200 «точечных» мероприятий, эффект от которых почувствовали на себе десятки и сотни тысяч компаний. Ввели, например, единое онлайн-окно для открытия бизнеса guichet-entreprises.fr, упростили бухгалтерскую отчетность для малого бизнеса и т.д.

Что примечательно, ряд мер носит системный характер. Например, французы отважились на «культурную революцию» в работе административных органов с получателями госуслуг. Теперь в случае, если в отведенный срок ответа на их обращение не последует, считается, что по нему вынесено положительное решение. А в 2015 году будет создан независимый орган власти, имеющий право блокировать принятие новых нормативных актов, если они ухудшают условия для ведения бизнеса в стране.

По подсчетам, реализуемый пакет мер в рамках «мягкого» дерегулирования позволит сохранить французским компаниям до 50 млрд евро. Государство повысит привлекательность французской юрисдикции и конкурентоспособность товаров made in France.

* * *

Чем же интересны для России французские структурные реформы государства? Во Франции поняли: чтобы государство в новых условиях осталось сильным, его надо разгрузить от тех задач, с которыми и само общество в состоянии справиться. Стоит пристально наблюдать за тем, что у них получается, а что нет и почему. Ведь и нам тоже нужно серьезно переформатировать карту административно-территориального деления, доставшуюся от Страны Советов: без этого новая «децентрализация», которую ждут, как манну небесную, не будет иметь никакого смысла. Надо проводить ревизию публично-властных функций, вводить институциональные механизмы, которые защищали бы от принятия экономически вредного регулирования. Наконец, осуществлять «умное» дерегулирование предпринимательства.

Для восстановления экономической динамики государству надо начать с себя – чтобы потом не оказались мы опять у разбитого корыта, задавая извечные русские вопросы «кто виноват?» и «что делать?».