Закон экстратерриториального действия

Конгресс США может отменить Закон о налогообложении иностранных счетов. Фото Reuters

После расширения «секторальных» санкций против России, связанного с давлением Вашингтона на европейских союзников Америки, Москва наконец начала вводить серьезные ответные меры «асимметричного» характера, особенно в отношении сельского хозяйства. Как сообщил российский МИД, следует ожидать, что «реальные потери от столь деструктивной и близорукой линии будут для Вашингтона весьма ощутимыми». Даже европейские страны, более уязвимые с экономической точки зрения, уже испытали на себе негативный эффект. Так, Италия уже вползает в новую рецессию.

Обсуждаются дополнительные меры, начиная с закрытия российского воздушного пространства для авиакомпаний отдельных стран и заканчивая запретом на работу в России аудиторских и консалтинговых фирм из государств, подпавших под определение «стран-агрессоров». (Как будет показано ниже, последнее предложение может оказаться более болезненным, чем обычно думают.)

В частности, Москва приложила большие усилия для защиты от западных санкций своего финансового сектора. Россия постепенно отказывается от американского доллара как главного средства международной торговли, и эта тенденция наблюдается уже несколько месяцев. Особенно интенсивно Москва готовится перейти на российскую и китайскую валюты (взамен господствующего ныне нефтедоллара), выполняя историческую сделку стоимостью 400 млрд долл. на 30-летние поставки газа, подписанную президентом Владимиром Путиным в Шанхае. Россия распродала большую часть своих вкладов в казначейские ценные бумаги США. Рассматривается возможность создания российской национальной платежной системы как альтернативы Visa и MasterCard, что поставит иностранные электронные платежные системы типа PayPal перед необходимостью вносить обеспечительные залоги, если они захотят продолжить свою деятельность в России. Аналогичные шаги предпринимаются и с целью использования национальных валют во взаимных расчетах с Индией и перевода валютных запасов в гонконгские доллары.

Другими словами, меры, направленные на то, чтобы сократить использование доллара и ограничить иностранное (особенно американское) влияние на финансовую систему и экономику России, являются обдуманными и согласованными, а распоряжения о них отдаются на самом высоком уровне власти.

Как же тогда объяснить недавний шаг, который полностью противоречит этой новой комплексной стратегии?

Вопреки суверенитету

30 июня президент Путин подписал закон, требующий от российских банков сообщать информацию об американских счетах в Налоговое управление США (IRS) в соответствии с так называемым Законом о налогообложении иностранных счетов (FATCA), принятым американским Конгрессом в 2010 году.

Закон FATCA, который вступил в силу 1 июля, представляет собой, возможно, самую крупную в мировой истории попытку экстратерриториального захвата финансовой власти какой-либо страной. Он требует, чтобы каждый без исключения российский банк (и, само собой, каждое неамериканское финансовое учреждение в любом уголке мира) сообщал IRS детали о счетах «американских лиц» (в широком смысле слова), притом что издержки на налоговое соответствие составляют миллионы долларов для каждого отдельного учреждения.

Российские банки находятся вне американской юрисдикции, то есть в правовом плане обязаны подчиняться американскому законодательству не в большей степени, чем внутренние компании США – российскому. Поэтому Вашингтон хочет добиться уступок, угрожая односторонними санкциями: банки в России и других странах, которые не предоставят информацию, требуемую американским правительством, будут сочтены «непокорными» и наказаны 30-процентным вычетом из всех платежей, поступивших из американских источников в данное учреждение. А поскольку очень много мировых финансовых транзакций выражено в долларах и проходит через банковскую систему США, угроза реальна.

Если посмотреть на эту ситуацию через призму кремлевской стратегии, направленной на сокращение использования доллара, то единственный логичный ответ Москвы на требования FATCA должен быть очевиден: проинформировать Вашингтон о том, что в России обязательно для исполнения только российское, а не американское или какое-либо другое законодательство. Любые вычеты из платежей, адресованных российским получателям, будут восприняты так, как должно: как незаконная конфискация частной собственности и нелегальные санкции, в ответ на которые могут последовать разбирательства в рамках ВТО, судебный процесс против банков США как посредников IRS и, в случае необходимости, ответные меры асимметричного характера.

В ноябре прошлого года российский МИД справедливо отметил, что подходы, заложенные в FATCA, являются «контрпродуктивными» (в плане заявленного налогового соответствия), закон носит «экстратерриториальный характер» и «противоречит принципу суверенного равенства» в силу выдвинутого в нем требования «о соблюдении иностранными кредитно-финансовыми учреждениями законодательства США».

Ослабление финансовой защиты

Вместе с тем интригующее решение подчинить FATCA российские финансовые учреждения говорит о том, что в новом российском законе заложена позиция, отличная от ранее изложенной МИДом. Ущерб обещает быть значительным, особенно если финансовые санкции будут расширены:

– российские банки подпадут под административный контроль Министерства финансов США, а значит, ключевой сектор экономики России будет находиться под иностранным надзором. Это дело принципа;

– господство американского доллара над российской финансовой системой вновь укрепится, а ведь в других аспектах Москва, как представляется, решила ослабить его;

– миллиарды долларов утекут из российской экономики в карманы консалтинговых, юридических, бухгалтерских и IT-фирм, многие из которых имеют головные офисы в США;

– наконец, самое зловещее: согласно американскому законодательству, данные, поступившие в IRS, в соответствии с FATCA не считаются конфиденциальной «информацией о декларируемых налогах», и потому их передают в АНБ и другие спецслужбы США. Финансовые данные, добытые во исполнение FATCA (включая риск проникновения вредоносного ПО через портал налогового соответствия), способны дополнить финансовую матрицу социального учета контактами, взаимосвязями и сведениями о деятельности широкого круга людей и учреждений. Едва ли можно представить себе груз, более уязвимый для иностранной разведки. Этот оруэлловский подтекст более грозен, чем любая тайна, раскрытая Эдвардом Сноуденом.

Зачем нужна нелогичная политика, которая подрывает более широкую политическую инициативу России? Как представляется, на это решение повлияли два фактора.

Во-первых, российские банки, как и банки других стран, полагаются на консультантов, которые скажут своим российским клиентам, что у них нет иного выбора, кроме как подчиниться FATCA. Этот совет гораздо выгоднее для властей США и для самих консультантов (которые получат миллиарды долларов в качестве гонораров), чем для их клиентов.

Во-вторых, прозвучал намек на то, что закон FATCA может быть полезен для контроля над скрываемыми за рубежом активами россиян, особенно чиновников. Конечно, Москва ранее стремилась к выработке «межправительственного соглашения» (МПС) наподобие тех, которые Министерство финансов США подписало примерно с 40 другими странами, чтобы наладить «ответное» информирование иностранного правительства-«партнера» об активах, размещенных в Соединенных Штатах. Как выразился один работающий в Москве консультант, «договор стер бы противоречия между двумя чуждыми друг другу правовыми системами».

Однако прогнозировать какую-либо выгоду от FATCA для России даже при условии подписания МПС безосновательно. Для начала отметим, что в противовес широко распространенному в Москве и других столицах убеждению МПС – это не договоры, и в рамках американского законодательства они имеют в лучшем случае спорный статус. Даже Министерство финансов признает, что не имеет правовых оснований требовать от банков США предоставлять иностранному правительству информацию, аналогичную той, что запрашивается на основании FATCA. Следовательно, Москва не может ждать полезной для себя информации с американской стороны вне зависимости от того, что говорит Минфин. Одним словом, обещания США об ответном информировании России – обман. (Даже защитники FATCA признают, что прямое принуждение банков к таким действиям «абсолютно невозможно» в силу законов о защите персональных данных, принятых во многих странах, включая Россию, и не позволяющих отправлять персональные данные неуполномоченным получателям. Кроме того, у IRS нет средств для того, чтобы принуждать исполнять требования к сотням тысяч учреждений почти в 200 странах напрямую. Для США ценность МПС – не разрешенных и даже не упомянутых ни в FATCA, ни в любом другом нормативном акте – состоит, с одной стороны, в том, чтобы обойти неудобные законы, а с другой – чтобы переложить головную боль о налоговом соответствии на иностранные правительства, которые вынуждены обеспечивать исполнение американского законодательства, направленного против их собственных граждан.)

В любом случае, в то время как Вашингтон непрерывно прикладывает усилия к тому, чтобы навязать МПС любой другой стране мира во имя сохранения однополярного финансового порядка с центром в США, он прервал данные переговоры только с одной страной – Россией. Сенаторы Джон Маккейн и Карл Левин говорят, что заставить Россию подчиниться FATCA напрямую – без МПС – это часть той цены, которую Москва должна заплатить за то, что «продолжает дестабилизировать ситуацию в Украине и угрожает не останавливаться».

Новый российский закон угодил прямо в эту ловушку. Признав власть IRS, российские банки будут обречены на кошмарную борьбу с требованиями FATCA, которые признают трудными для исполнения даже американские специалисты. К тому же закон, подписанный 30 июня, содержит схему, которая с точки зрения налогового соответствия оставляет последнее слово за российскими структурами, в том числе Росинфомониторингом, Федеральной налоговой службой, Центробанком. Банки могут предоставлять персональную информацию о счетах только с «согласия» клиента – под угрозой закрытия счета. Если верить сообщениям, российские банки изменили свои прежние планы – избавиться от американских клиентов, чтобы защитить себя от FATCA. (В дальнейшем станет ясно, отказались ли они от этих планов на самом деле. Даже в странах, подписавших МПС, – начиная с предсказуемо податливого Соединенного Королевства – банки по-прежнему закрывают счета под тем ложным предлогом, что, избавившись от американского бизнеса, они оградят себя от FATCA и сократят издержки на соответствие законодательным требованиям. Эта «стратегия» привела к тому, что финансовые учреждения боятся американских экспатриантов, как прокаженных, но она едва ли убедила американских бюрократов в том, что банк проявляет «должную заботливость» вместо того, чтобы удовлетворять крайне запутанным требованиям FATCA.)

Расходы и санкции

Наконец, российский закон создает нечто вроде одностороннего искусственного МПС, в рамках которого российские власти стремятся для проформы сохранить право на управление налоговым соотвествием, в то время как американская сторона будет продолжать настаивать на прямом, безусловном и (в случае с Россией) незаконном и дискриминационном подчинении требованиям. Российские банки могут готовиться к тому, что попадут в худший из миров – в условия унизительного подчинения, запредельных издержек, сохраняющегося риска санкций на случай, если Вашингтон будет недоволен их поведением. Некоторые члены Конгресса настаивают, чтобы Министерство финансов США признало Россию не в полной мере подчинившейся FATCA, так что можно ожидать, что обращаться с российскими банками будут хуже, чем с французским BNP Paribas или со швейцарскими банками, которые «провинились» главным образом в том, что соблюдали законодательство собственных стран, а не американское законодательство.

Заложенная во всей этой ситуации ирония заключается в том, что в капитуляции России перед этим дорогостоящим, агрессивным и антисуверенным требованием США нет необходимости. Сенатор Рэнд Пол, у которого самые большие шансы выиграть президентские выборы 2016 года, внес законопроект об отмене FATCA. Республиканская партия, которая ранее в этом году одобрила резолюцию в поддержку отмены FATCA, продолжит контролировать Палату представителей и скорее всего в этом году получит большиство в Сенате. Между тем здесь, в Вашингтоне, закон FATCA стал предметом судебного разбирательства. Проверяется его соответствие конституционной и другой нормативной базе. Что касается МПС – на которых держится FATCA, то они уязвимы, так как являются незаконным присвоением конституционных полномочий Конгресса президентом Бараком Обамой. Таким образом, закон FATCA вовсе не является неприступной крепостью, как пытаются убедить российских банкиров американские консультанты.

Закон FATCA нужно рассматривать как то, чем он является. Он представляет собой одностороннее требование об американском контроле над финансовым сектором России, которое опирается на угрозу спонтанных санкций. Подчинение ему несовместимо с российским суверенитетом и планом Кремля уменьшить финансовую и экономическую уязвимость России. Москве нужно отказаться от нового закона о подчинении FATCA и выработать ответную антисанкционную стратегию – возможно, в сотрудничестве с Пекином (который, согласно последним сообщениям, также рассматривает возможность подписания МПС в рамках ложных обещаний взаимности). Вместо того чтобы помогать Вашингтону сохранять свою гегемонию в российской и глобальной финансовых системах, российское правительство и финансовое сообщество поступили бы не в пример лучше, если бы вернулось к позиции, сформулированной ранее Министерством иностранных дел.

Неприятие закона FATCA Москвой могло бы послужить катализатором его краха по всему миру. Оно также помогло бы тем силам в Соединенных Штатах, которые считают FATCA серьезной угрозой защите персональных данных и свободе личности и стремятся избавить страну от «наихудшего закона, о котором никогда не слышала большая часть американцев».

В заключение скажу (и это в наибольшей степени адресовано руководству в Москве): неприятие FATCA защитило бы финансовую систему России от иностранного контроля и внедрения. Это одно из тех уязвимых мест, где можно немедленно поставить защиту.