Родион Михайлов
Королева Британии, по сути, лично формирует верхнюю палату парламента. Фото Reuters
За последние 20 лет развития системы государственной власти России Совет Федерации (СФ) оказался самым реформируемым ее институтом. Верхняя палата российского парламента уже четвертый раз меняет способ своего формирования.
Члены палаты избирались напрямую (1994–1996), становились таковыми в силу должности (1996–2001), назначались решением соответствующих органов государственной власти субъектов РФ (2002–2012). Наконец, в настоящее время применяется процедура своего рода опосредованных выборов: Законодательное собрание субъекта РФ выбирает своего представителя в СФ из числа своих депутатов. А глава исполнительной власти субъекта РФ делегирует в палату одну из трех кандидатур, которые указывались как претенденты на сенаторское кресло в избирательном бюллетене на выборах главы региона. Избиратели, голосуя на губернаторских выборах за своего кандидата, как бы утверждают и список его потенциальных представителей в СФ.
К настоящему моменту перепробованы все основные варианты формирования СФ. Тем не менее есть основания полагать, что на этом изменения вокруг палаты не закончатся. В частности, в последнее время активизировались дискуссии о выделении в составе СФ своего рода «президентской квоты». Речь идет о предоставлении президенту РФ права назначать определенное число членов СФ своим указом сверх того числа сенаторов, которые представляют регионы. Эти «президентские» сенаторы будут обладать такими же полномочиям, как и остальные ныне действующие члены палаты – представители органов государственной власти субъектов РФ.
Анализ мирового опыта двухпалатных парламентов демонстрирует, что практика назначения членов верхней палаты парламента главой государства весьма распространена, причем как в федеративных, так и в унитарных государствах. В целом данная практика охватывает около 40 государств, причем в большинстве из них парламенты являются выборными органами. В ряде стран верхняя палата вся или почти вся назначается главой государства. Но чаще глава государства имеет определенную квоту в ней. Отметим также, что существует практика назначения главой государства и членов однопалатных парламентов наряду с депутатами, избираемыми гражданами.
Если обобщить данный опыт, то можно условно выделить распространенную во многих странах модель британского парламентаризма, где исторически абсолютное большинство (все или почти все) членов верхней палаты парламента назначаются. Отличительной особенностью данной системы является отсутствие четкого разделения властей, поскольку исторически власть происходит не от парламента, а от «Короны в парламенте» (the Crownin Parliament). Таким образом, парламент состоит из трех частей: нижней палаты, верхней палаты и монарха.
Будучи составной частью парламента, королева Британии, по сути, формирует верхнюю палату парламента. В настоящее время после ряда реформ подавляющее большинство членов Палаты лордов назначаются королевой по рекомендации премьер-министра. Однако в своей тронной речи в мае 2012 года королева озвучила инициативу Лейбористской партии о намерении реформировать Палату лордов так, чтобы 80% ее состава избиралась. То есть и в Англии, как и в России, к реформе верхней палаты парламента относятся вполне функционально.
В странах – доминионах Британии, а также ее бывших колониях парламенты устроены так же, но вместо монарха третьим элементом парламента является генерал-губернатор – представитель британской монархии. В остальном система выглядит аналогичным образом – верхняя палата парламента, почти повсеместно именуемая Сенат, назначается генерал-губернатором.
Например, парламентская система Канады (как и Россия, Канада является федеративным государством) испытала сильное влияние английской системы. Сенат – верхняя палата канадского парламента – состоит из 105 членов, каждый из которых назначается генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра Канады.
В таких странах, как Ямайка, Белиз, Барбадос, Гренада и проч., именно генерал-губернатор как представитель британской монархии назначает членов Сената. Различия лишь в деталях.
В частности, из 21 члена Сената Ямайки генерал-губернатор назначает 13 сенаторов по рекомендации премьер-министра этой страны, а 8 – по рекомендации оппозиции. А вот в Гренаде генерал-губернатор назначает только 10 из 13 членов Сената. Остальные три места в верхней палате парламента этого государства закреплены за оппозицией, которая сама определяется с кандидатурами. Его коллега в Барбадосе из 21 сенатора 12 назначает по представлению премьер-министра, двух – по представлению лидера оппозиционной партии в нижней палате парламента, а семерых – по своему личному усмотрению.
С теми или иными вариациями подобная система назначения членов верхней палаты парламента представителем исполнительной власти действует еще во многих бывших протекторатах Британии, не важно, являются ли они ныне независимыми государствами или имеют статус заморских территорий Короны.
В монархических государствах с двухпалатными парламентами также распространена практика полного назначения верхней палаты. К ним, например, относится Иордания, Бахрейн, Катар, Бруней.
Другой тип ситуации, когда глава государства назначает не всю верхнюю палату парламента, а за ним закрепляется определенная (обычно небольшая) квота назначаемых членов парламента. Данный опыт ближе к дискутируемым в экспертном сообществе инициативам по поводу реформы Совета Федерации.
В частности, верхняя палата Таиланда состоит из 150 мест, половина которых избирается напрямую, а вторая назначается монархом. Президент Алжира назначает в верхнюю палату парламента республики – Сенат – треть сенаторов (общее число 144). Аналогичная практика формирования квот в верхней палате парламента за главой государства существует в целом ряде стран Африки.
В Италии президент страны имеет квоту в пять мест в Сенате (правда, новый премьер-министр Италии буквально на днях вообще поставил вопрос об упразднении верхней палаты парламента страны).
Уникальна система формирования верхней палаты парламента Ирландии: она формируется тремя способами. Из 60 сенаторов 6 избираются преподавательским составом двух ведущих университетов страны – 3 сенатора от Дублинского университета и 3 – от Национального университета Ирландии. 43 сенатора направляются 5 «профессиональными панелями» (5 комиссий, представляющих профессиональные группы основных отраслей экономики), состоящими из депутатов различных уровней (нижняя палата, действующие сенаторы и члены местных советов). Наконец, 11 сенаторов назначаются премьер-министром.
Для России как федерации интересны практики иных федеративных государств. Помимо упомянутой Канады интересно рассмотреть опыт Индии и Малайзии.
В Индии в верхней палате (Раджья Сабха) парламента за президентом страны закреплено право назначать 12 из 250 депутатов. Остальные депутаты назначаются законодательными органами штатов и территорий. Примечательно, что президент Индии может также назначить двух депутатов в нижнюю палату парламента (Локсабха). Но в данном случае действует другая логика назначения – оба депутата назначаются только с целью представления интересов индийцев британского происхождения.
Малайзия представляет собой уникальную выборную федеративную конституционную монархию, которая состоит из 13 субъектов федерации, 9 из которых являются монархиями. Верхняя палата парламента – Сенат – состоит из избираемых членов (по 2 от каждого штата) и членов, назначаемых королем по рекомендации правительства. Таким образом, из 69 членов Сената 43 назначаются королем, а 26 избираются.
Отдельно стоит выделить опыт государственного строительства бывших советских республик. В четырех из них прошла парламентская реформа и были образованы двухпалатные парламенты. Несмотря на то что Казахстан, Таджикистан, Узбекистан и Беларусь являются унитарными государствами, верхние палаты парламентов этих стран построены по принципу регионального представительства. И во всех четырех республиках президенты имеют свою квоту в верхних палатах парламента. Отметим, что с двумя из упомянутых республик – Белоруссией и Казахстаном – Россия находится в Едином экономическом пространстве и процессе создания Евразийского союза.
В Казахстане Сенат состоит из 47 членов, из которых 15 назначает президент. При этом по функциям и полномочиям Сенат Казахстана очень схож с российским Советом Федерации. Верхняя палата Таджикистана состоит из 33 членов. 25 из них избираются на совместных заседаниях депутатов от административно-территориальных единиц республики, а 8 членов назначаются президентом страны. В Узбекистане Сенат состоит из 100 сенаторов: 84 из них избираются депутатами административно-территориальных единиц республики, а 16 назначаются президентом страны.
В Белоруссии верхняя палата парламента – Совет Республики – комплектуется следующим образом: от каждой области и города Минска избираются на заседаниях депутатов местных советов по восемь членов Совета Республики. В дополнение к ним восемь членов Совета Республики назначаются президентом страны. В республике шесть областей и город Минск. Таким образом, из 64 членов Совета 56 делегируются территориальными единицами страны, а 8 назначаются главой государства.
Еще одна модель (которая, впрочем, часто совмещается так или иначе с квотным принципом) – назначение членом парламента происходит автоматически – по должности (обычно в силу прошлой должности). В частности, автоматически сенаторами в некоторых странах становятся бывшие главы государства.
Так, в Италии все бывшие президенты страны являются пожизненными членами Сената (верхняя палата), то есть исключительно в силу своей прошлой должности. А во Франции все бывшие главы государства становятся по статусу пожизненными членами иного органа – Конституционного Совета, который фактически выполняет роль, аналогичную Конституционному суду. Казахстан и Таджикистан пошли по тому же пути – все бывшие президенты этих республик автоматически становятся сенаторами пожизненно. В Сенате Бельгии «по праву» состоят мужские члены королевской семьи (правда, при этом они не имеют права голоса).
По-своему уникальный опыт парламентаризма демонстрирует Никарагуа. После многих лет политической нестабильности в этой стране принято решение, что в составе однопалатного парламента из 92 депутатов 90 избираются, а 2 места комплектуются «по должности»: одно отводится президенту страны, руководившему ею предыдущие пять лет, второе – кандидату в президенты, проигравшему выборы (набравшему наибольшее вслед за победителем число голосов).
Мировой опыт сенаторов-назначенцев интересен и с точки зрения того, кого же именно назначает глава государства в парламент. Существует два подхода. В Италии, Индии и Узбекистане президент назначает сенаторами людей, прославивших страну в области искусства, науки, культуры и т.д. Однако чаще всего в верхнюю палату парламента назначают профессионалов государственного управления – бывших премьер-министров, министров, спикеров обеих палат парламента, лидеров политических партий, видных дипломатов, руководителей региональных администраций. Именно такой состав Сената в Канаде, Палаты лордов в Великобритании и т.д.
Обобщая, отметим: идея формирования президентской квоты в СФ находится вполне в русле мировой практики двухпалатных парламентов. Представляется, что ее реализация способна значительно увеличить политический вес СФ, а также придать дополнительный политический импульс верхней палате российского парламента.
Во-первых, СФ – это не только палата регионов, выполняющая роль представительства субъектов РФ в федеральном парламенте. СФ – это еще и особый политический институт – институт реализации федеративных отношений. Сторонами федеративных отношений выступают субъекты РФ и федеральный Центр. Но именно федеральный Центр абсолютно не представлен в палате. Формирование президентской квоты сенаторов позволило бы решить эту проблему, обеспечив баланс общефедеральных и региональных интересов при принятии решений, направленных на реализацию стратегических целей развития страны.
Во-вторых, назначение президентом части членов верхней палаты федерального парламента не противоречит принципу разделения исполнительной и законодательной властей, так как по Конституции РФ президент РФ не включен в систему органов исполнительной власти. Более того, президент РФ, согласно Конституции РФ, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, в том числе согласовывает интересы и разрешает разногласия между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ (статьи 80 и 85 Конституции РФ). Соответственно президентская квота в СФ может стать инструментом реализации соответствующих конституционных полномочий главы государства.
В-третьих, президентская квота позволила бы отрядить в СФ политических тяжеловесов – лидеров с большим государственным и политическим опытом, тех, кто на практике и детально знает систему функционирования государственной власти и способен использовать данный опыт на благо страны. Функционалу палаты должен соответствовать и ее кадровый состав.
В-четвертых, введение президентской квоты в СФ может стать хорошим инструментом кадровой ротации на политическом олимпе. Здоровое стремление обновлять кадры на ключевых государственных постах, с тем чтобы новые фигуры привнесли новые идеи и методы работы, наталкивается на необходимость увольнять профессионалов высокого уровня, которые по-прежнему могут принести пользу государственному управлению по своему профилю. Президентская квота в Совете Федерации поможет решить и эту проблему.
В-пятых, пожизненное членство в СФ можно было бы закрепить и за всеми бывшими президентами РФ. Подобные фигуры с уникальным опытом государственного управления должны быть востребованы в повседневной законодательной и политической практике. При этом следует ввести ограничение: экс-президент является членом Совета Федерации пожизненно, если он не занимает иных должностей, список которых оговаривается соответствующим федеральным законом.
