Николай Тебин
Стражи порядка в Японии твердо усвоили: первое, что от них требуется, – это быстрое прибытие на место преступления. Фото Reuters
Реформа полиции вновь стала горячей темой в наших СМИ. Казалось бы, многое должно было измениться в ее работе после вступления в силу в марте 2011 года закона о полиции. Однако этого не произошло. Сохранились старые болезненные проявления в работе наших органов защиты населения.
В ходе дебатов в СМИ постоянно можно слышать ссылки на опыт работы полиции США, Великобритании, Франции и других стран, как у нас принято говорить, с развитой демократией. Выдергиваются отдельные факты, но редко проводится комплексный анализ зарубежного опыта. При этом ни разу мы не слышали об опыте работы японской полиции. А в Японии самый низкий уровень преступности, особенно уличной, при этом на одного полицейского приходится в два раза больше граждан, чем в европейских странах. Коэффициент преступности (число преступлений на 100 тыс. человек в год) вот уже много лет в Японии ниже, чем в США, по всем видам преступлений. По убийствам – в 5–6 раз, по изнасилованиям – в 10–15 раз, по грабежам и разбойным нападениям – более чем в 100 раз, а именно последние в наибольшей мере характеризуют уличную преступность, которая касается каждого из нас. Не зря в Японию изучать и перенимать опыт приезжают полицейские из ряда стран Юго-Восточной Азии. Чем же обеспечивается высокая эффективность японской полиции?
Опора на низовое звено
Иностранным туристам, впервые попадающим в Токио, кажется, что по сравнению с другими мегаполисами мира город наводнен полицией. Но это впечатление обманчиво. В Японии на каждого штатного полицейского в среднем приходится 550–560 граждан, в США, Германии, Франции – в 1,5–2 раза меньше. Тем не менее в Японии патрульно-постовая служба задерживает 60–65% нарушителей Уголовного кодекса по горячим следам, часто на месте преступления, а обеспечивается это продуманной структурой полиции и главным образом системой полицейских будок (в сельской местности – постов), так называемых кобан.
На вершине иерархии японской полиции находится Национальное управление во главе с начальником управления и его штабом в составе секретариата и пяти отделов: полицейской службы; уголовных расследований; информации и связи; общественной безопасности и дорожной полиции. На Национальное управление замыкаются семь региональных полицейских округов (Тохоку, Канто, Тюбу, Кинки, Тюгоку, Сикоку, Кюсю), которым подчинены полицейские управления префектур. На местах работу организуют отделения полиции, которых в стране около 1260. Полицейские управления префектур и отделения полиции своими силами занимаются расследованием преступлений. Были предложения о создании в стране органа, подобного ФБР в США, но они после широких открытых обсуждений не были поддержаны. Считается, что больший эффект принесет укрепление полицейских сил на местах. На отделения замыкаются низовые звенья всей структуры «кобан».
Из 230 тыс. человек штатного состава полиции несколько более 15% заняты уголовными расследованиями, примерно столько же служат в дорожной полиции и около 5% – в отрядах по поддержанию общественного порядка. В России это ОМОН. Львиная доля полицейских, более 40% личного состава, расписано в «кобан» и постах.
Система руководства полицией основана на высокой децентрализации и уважении местной автономии. Ведущая роль в руководстве принадлежит префектуральным полицейским управлениям. Руководство ими Национальным управлением по большей части рекомендательное. Считается, что в префектурах лучше знают особенности конкретной обстановки и подобный стиль руководства считается наиболее эффективным.
Для гражданского контроля за деятельностью полиции на нескольких уровнях создаются специальные комиссии общественной безопасности. Например, Национальная комиссия общественной безопасности контролирует деятельность Национального управления полиции. Она состоит из шести человек, назначаемых премьер-министром и утверждаемых парламентом. По такому же принципу подобные комиссии формируются и действуют на уровне префектур.
Кто в будке живет
Типовая «кобан» – обычно специальное, двухэтажное строение общей площадью 50–60 кв. м или выгороженное помещение в большом здании. На первом этаже комната дежурного с широкими окнами, через которые дежурный хорошо виден с улицы (что считается весьма важным), есть комната отдыха с местом для сна, с плитой и столом. К «кобан» приписывается постоянный состав полицейских, которые несут службу по расписанию: сутки – дежурство (засчитывается 16 часов, поскольку предполагается восьмичасовой отдых в «кобан»), сутки – отдых, сутки или двое – дежурства в дневное время.
В Токио на суточное дежурство заступает наряд, как правило, из четырех человек. У них есть график выполнения обязанностей на дежурстве. Обязательно один из смены дежурит стоя у входа, при необходимости – сидя в помещении. Другие выполняют положенные по инструкции функции, прежде всего готовы прибыть по вызову, патрулируют район, как правило, на велосипеде, совершают адресные обходы, оформляют полицейские информационные щиты. Все четко расписано.
В Токио с его 8 млн жителей действует 101 полицейское отделение, на каждое из которых замыкается около десятка «кобан» (всего в столице Японии по штатам их 954). Подконтрольные «кобан» районы нарезаны так, чтобы в любое место района полицейские по вызову могли прибыть из «кобан» за две-три минуты. На практике сейчас этот показатель больше. Иностранцев удивляет строгость учета прибытия полицейских по вызову, он посекундный.
Столь скрупулезный учет этого показателя объясняется просто. Судя по данным «Белых книг» полиции Японии, процент раскрытия преступлений по горячим следам при прибытии полицейского на место преступления через 3 мин. в 1,5–2 раза выше, чем при прибытии через 5–10 мин. Оперативность реагирования обеспечивает японской полиции отличные показатели в раскрытии преступлений сравнительно малыми силами.
С сожалением в отчетах Национального полицейского управления отмечается, что время прибытия в последние годы растет и сейчас превышает 6 мин. Тщательно анализируются причины этого роста. Во многом рост объясняется тем, что резко увеличилась доля звонков в «кобан» с мобильных телефонов, поэтому звонящим стало много труднее указать точно свое местонахождение. Проблема, видимо, будет решена, поскольку мобильники сейчас совмещаются с системами GPS.
Системы прописки и регистрации в Японии нет, но есть достаточно серьезный контроль полиции. Полицейские «кобан» регулярно обходят дома и учреждения в подконтрольном районе. В доброжелательных разговорах они выясняют, кто проживает в доме, квартире, в каких целях снимается помещение и т.п. Если необходимо, информируют собеседников о криминальной обстановке в районе. Можно отметить, что цель таких разговоров – предотвращение преступлений, предупрежден – значит защищен. Обязательно сообщается, как связываться с «кобан» в чрезвычайных и экстренных случаях. Выслушиваются жалобы и предложения по улучшению работы полиции.
Уверенность граждан в безопасности повышает встреча с полицейским на патрулировании. Регулярное патрулирование подконтрольной территории пешком, на велосипеде, в последние годы на мини-автомобилях обязательно для персонала «кобан». В принятой летом 2001 года «Новой политике полиции» патрулирование рассматривается как «наиболее эффективное и важное средство борьбы с уличной преступностью». Прежде всего потому, что «даже вид полицейского в форме способствует предупреждению преступности», «обеспечивает гражданам уверенность в безопасности».
Постоянно принимаются меры по активизации патрульной деятельности. Например, увеличено нормативное время, которое полицейские «кобан» должны уделять патрулированию района, материально обеспечено более активное патрулирование на автомашинах. Это приносит зримый результат. Патрулями задерживается почти 85% из находившихся в розыске лиц. Характерно, что большинство из них проявили себе тем, что при виде патруля пытались убежать. Но не только в этом польза патрулирования. Среди «подозрительных» большинство было просто в затруднительном положении, поэтому выглядели растерянными. Им оказывалась помощь. Это также работает на укрепление авторитета полиции и способствует уверенности населения в безопасности.
Патрулирование на автомобилях, показавшее свою эффективность, получает все большее распространение. Наряд парный – водитель и наблюдатель. Первоначально оно осуществлялось личным составом полицейских отделений, сейчас и полицейскими «кобан». Оно показало действенность уже хотя бы тем, что наряд на автомашине успевает охватить контролем значительно больший район, чем пеший, но и тем, что благодаря надежной связи моторизированные патрули быстрее прибывают на место преступления.
Руководство отделений полиции, которым подчинены «кобан», стремится поддерживать в них стабильность личного состава. Не редки случаи, когда полицейские по 30–35 лет несут службу в одной «кобан». Поэтому полицейские досконально знают обстановку в своем районе. Но не менее важно и то, что каждый житель района знает свою будку и укажет приезжему дорогу к ней в случае необходимости.
Стукачество как образ жизни
В инструкциях по деятельности «кобан» важнейшей задачей определяется «развитие контактов с населением и общественными организациями своего района». Координируют эту работу советы связи с населением, которые создаются при каждом отделении полиции. В советы входят представители общественных организаций районов, члены комитетов местного самоуправления, представители администрации многоквартирных домов, общежитий, ну и, конечно, главную роль в них играют полицейские патрульно-постовой службы. Деятельность этих советов весьма разнообразна. Это может быть и организация обеспечения порядка на местных праздниках и гуляньях, и вовлечение молодежи в спортивные секции, и консультации по юридическим вопросам, и организация кружков по интересам, самодеятельных театров и т.п.
Привлечение населения к помощи полиции начинается с детских лет, с выработки у детей осознания, что полицейский является их защитником, как и все, кто помогает полицейским. Личный состав «кобан» участвует в специальной «Программе соседской помощи детям», рассчитанной на школьников младших классов. Полиция раздает своим активистам-волонтерам, владельцам небольших лавок и заведений, а также отдельных домов специальные таблички, которые вывешиваются в окнах или на двери и указывают, что здесь каждый ребенок может получить помощь и совет в трудную минуту, например, когда он заблудился или потерял ключ от квартиры.
«Кобан» – место, где дети приучаются общаться с полицией. При обращении детей в полицию или к волонтерам с ними доброжелательно беседуют, разъясняют, почему нужно бороться с «людьми, которые совершают дурные поступки», почему нужно сообщать полиции о них. В России при разговоре об этом от многих достаточно солидных людей можно слышать, что «так воспитываются стукачи». На наш взгляд, так вырабатывается гражданская позиция, с этого начинается воспитание волонтеров, вливающихся в различные добровольные группы борьбы с криминалом.
С детских лет японцы осознают, что безопасность и спокойствие в районе во многом зависят от них самих. При этом важна двусторонняя связь – полиция оповещает, население реагирует. Каждая «кобан» имеет несколько щитов полицейской информации. На них полицейские размещают сообщения о криминальной обстановке в районе, о происшествиях и необходимых мерах осторожности, обращения с просьбами к населению о содействии в раскрытии конкретных преступлений.
Большую роль играет обратная связь, информация от жителей. На щитах есть ящички для сообщений жителей в ответ на ту или иную просьбу полиции. В них японцы кладут записки обо всем подозрительном, что может заинтересовать полицию и помочь в обеспечении безопасности. У нас могут расценить это как стукачество, японцы же считают борьбу с правонарушениями общим делом, так они воспитаны. Помощь полицейским подавляющее большинство японцев расценивает как свой долг. Но полицейские со своей стороны проверяют «сигналы» весьма деликатно и никогда не считают их основанием для обвинений, тем более для расследований.
Важную роль в информировании жителей о криминальной обстановке в конкретном районе играет деятельность советов связи с населением, которые создаются при каждом полицейском отделении. Вся деятельность советов нацелена на привлечение населения к поддержанию общественного порядка в районе с помощью листовок, бюллетеней и небольших брошюр, подготавливаемых полицейскими «кобан» и их добровольными помощниками.
Эта деятельность весьма эффективна в борьбе с преступностью, что показывает практика. В одном из районов Токио, где наблюдалось ухудшение криминогенной обстановки, полицейское отделение стало регулярно обращаться за помощью к населению через листовки. Это вызвало заинтересованный отклик у граждан, и число сообщений от населения о «подозрении на преступные намерения» в разной форме – от телефонных звонков до прямого обращения к полицейским – увеличилось в полтора-два раза. Получаемая информация позволила предотвратить ряд серьезных преступлений. В конечном итоге число грабежей на территории управления сократилось на 30%. Руководство полиции считает, что успех был обусловлен прежде всего тем, что «через бюллетени к проблеме грабежей и обеспечению общественного порядка было обращено внимание жителей». Налицо эффективность совместной борьбы населения и полиции за безопасность в районе.
Во всех руководящих документах, начиная с действующего с 1954 года закона о полиции, при определении стоящих перед полицией задач превалируют слова «предотвращение», «предупреждение», а это невозможно без формирования тесного сотрудничества с коллективами и общественными организациями жителей подведомственных территорий. Практическая работа в этом направлении ведется низовым звеном в структуре полиции, то есть личным составом «кобан».
Как завоевывается уважение
Трудно найти токийцев, которые бы не знали, где расположены ближайшие от их домов «кобан». Во многом потому, что полицейские «кобан» нацелены не только на борьбу с преступностью, но и на помощь гражданам при любых затруднениях. Например, в дневное время в расположенные в многолюдных местах «кобан» на дежурства назначаются лица, владеющие языком для глухонемых. В Токио таких «будок» уже около двух десятков. Авторы этих строк наблюдали, как полицейские при задержке автобусов оповещали граждан на остановках, на какое время и по какой причине автобусы запаздывают. Именно такими «мелочами» завоевывается авторитет полиции у населения.
Формированию положительного имиджа полиции большое внимание уделяет и правительство. Оно, например, провело конкурс архитекторов под девизом: «Кобан» – культура дизайна». В нем приняли участие и предложили ряд интересных проектов известные японские архитекторы. Основным требованием организаторов конкурса к участникам было создание проекта оригинального здания «без какого-либо намека на суровость в его облике». Ряд конкурсных работ претворен в жизнь, они стали украшением своих районов.
Можно привести множество примеров того, что одной из основных задач перед личным составом «кобан» ставится не только борьба с преступностью, но и конкретная помощь населению.
Волонтерское движение
Конечной целью советов связи поставлено создание «антикриминального общества», в котором мерами по предотвращению противоправных действий были бы сведены до минимума все виды нарушений уголовного кодекса, особенно уличной преступности. По оценкам японских журналистов, волонтерское движение по содействию полиции в предупреждении преступности, особенно уличной, в последнее время набирает силу и разрастается в общенациональное движение. В стране действуют более 20 тыс. активных групп содействия полиции.
Активистам и даже просто участникам в тех или иных мероприятиях полиции выдаются таблички, рассчитанные на крепление к велосипедам, в которых указывается, что владелец входит в местную антикриминальную группу. Не встречалось сообщений, что владельцы велосипедов с такими табличками кого-то задержали, но психологи считают, что важно уже то, что они напоминают о необходимости каждого участвовать в борьбе с криминалом. Ну а склонных к мелким нарушениям лиц один вид велосипеда с табличкой побуждает задуматься, а стоит ли рисковать.
Растет роль групп содействия полиции. Полиция рассматривает их как партнеров в общем деле, вплоть до привлечения на дежурства в «кобан». В токийской полиции отмечается нехватка личного состава. В результате около 100 «кобан» закрываются на ночь, что вызывает беспокойство населения. Руководство токийской полиции намерено позволить использовать оборудование будок группам добровольцев для организации патрулирования в своих районах.
Более того, даже там, где «кобан» полностью укомплектованы, по просьбе населения в помощь полиции стали формироваться группы патрулирования из добровольцев и «кобан» стали местами их сбора и координации работы. «Кобан» всегда были символом общественной безопасности в каждом районе, в каждой общине. Обстановка на местах меняется, подчас возникает необходимость увеличить число «кобан», но все упирается в бюджетное финансирование. Есть предложения нанимать постоянных дежурных в «кобан» из сотрудников частных охранных предприятий, рассматривается возможность организации «гражданских кобан». Для этого намечается использовать общественные здания и добровольные пожарные дружины. Японцы с гордостью и уверенностью могут сказать: «Моя полиция меня бережет с моей помощью».
* * *
Коротко говоря: высокая эффективность работы японской полиции обеспечивается тем, что основная работа сосредоточена в низовом звене, на местах, нарядами «будок». При этом деятельность полиции нацелена на перспективу, на предотвращение нарушений. Успеху способствует и кропотливая работа по повышению авторитета полиции в глазах населения.
Среди структур нашей полиции с уважением население относится только к работе участковых уполномоченных. Прежде всего потому, что они знают обстановку на своем участке. Именно к ним обращаются граждане за помощью. На них возлагаются задачи, во многом похожие на должностные инструкции штатных сотрудников японских «кобан», которых по численности взвод. Спросите рядового москвича, у которого бандиты отняли телефон, где он за три минуты пешего хода может найти полицейского, чтобы были приняты быстрые меры по задержанию грабителей. Ответ очевиден, полицейских будок в Москве нет. Возможно ли их внедрение в Москве? По нашим прикидкам, без особого труда. Официально штатная численность полиции в России 1,1 млн человек, или около 130 человек на одного полицейского. Впечатляет. Если в Москве, как в Японии, направить 40% персонала в низовое звено, в «будки», то при 10-миллионном населении на службу в «будки» можно расписать около 30 тыс. полицейских. На каждого из них будет приходиться около 330 москвичей.
Внедрять систему «будок» можно постепенно. Разработать типовой проект и размещать здания в местах, где обращения за помощью отмечаются наиболее часто. В Москве, например, у входов в метро. Составить документацию, включая распределение обязанностей членов дежурной смены. Укомплектованные «будки» подчинять отделениям полиции, на территории которых они расположены. При политической воле такое можно сделать за два-три года.
