Валентина Лапаева
Геннадий Гудков и не думал, в центре какой коллизии окажется. Фото РИА Новости
Фабула дела такова. В сентябре 2012 года Следственный комитет РФ представил в Генеральную прокуратуру и в Государственную Думу материалы о предпринимательской деятельности Геннадия Гудкова, избранного по списку партии «Справедливая Россия», и его участии в управлении коммерческой организацией. Совет Государственной Думы включил вопрос о прекращении депутатских полномочий Гудкова в повестку пленарного заседания 14 сентября. На этом заседании заместитель генерального прокурора РФ предложил проголосовать за досрочное прекращение депутатских полномочий депутата Гудкова на том основании, что он нарушил требования закона о статусе депутата. «За» такое предложение проголосовал 291 депутат, «против» – 150, и три депутата воздержались.
Надо заметить, что обнаруженный «вдруг» факт совмещения депутатской и предпринимательской деятельности (будем считать это доказанным фактом, чтобы не уходить в сторону от нормативно-правового анализа) никого не удивил. По данным опроса ВЦИОМа, проведенного в середине сентября прошлого года, 71% россиян убеждены, что депутатский бизнес – дело обычное, и только 18% считают, что такие случаи являются скорее исключением из правила. При этом 61% опрошенных поддержали досрочное лишение Гудкова депутатского мандата, явно рассчитывая на то, что далее последуют санкции и к другим депутатам (надежду на такое развитие событий высказали 66% респондентов).
А между тем не надо быть юристом, чтобы понимать, что закон, допускающий ситуацию, когда депутат, то есть избранник народа, являющийся, согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, носителем суверенитета и единственным источником власти, может утратить статус избранника народа по воле своих политических оппонентов в парламенте, – это не просто плохой закон. Это очень плохой закон, подрывающий институциональные основы народного представительства. Тот факт, что борьба за чистоту рядов была начата с одного из наиболее заметных членов парламентской оппозиции, показателен, но не принципиален с точки зрения права. Даже если бы первой (а не второй) жертвой в этой праведной борьбе пал депутат от партии «Единая Россия» Алексей Кнышов (который также был обвинен в предпринимательской деятельности и «добровольно» сложил с себя депутатские полномочия), это обстоятельство не имело бы правового значения. Для понимания правовой сомнительности ситуации вполне достаточно того, что у партии, имеющей большинство в парламенте, в принципе есть возможность своим решением лишить депутатских полномочий представителя парламентской оппозиции.
Группа депутатов от партий «Справедливая Россия» и КПРФ направила в Конституционный суд РФ запрос, предлагая проверить на соответствие Конституции РФ п. «в» ч. 1 ст. 4 закона о статусе депутата и ч. 5 этой статьи. Главным образом речь здесь пойдет о первой из этих норм (поскольку положения второй носят вспомогательный характер). А именно: полномочия депутата прекращаются досрочно в случае вхождения его «в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления ими предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности».
Между тем п. «в» ч. 1 ст. 4 представляет собой всего лишь конкретизацию положения ч. 3 ст. 97 Конституции РФ, которая гласит: «Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности». Основная смысловая нагрузка здесь ложится на слова «оплачиваемая деятельность». Это означает, что депутатская деятельность, осуществляемая, согласно Конституции, на профессиональной постоянной основе, несовместима с любой оплачиваемой деятельностью, которая не является творческой. С точки зрения права не принципиально, занимается ли депутат бизнесом или подрабатывает грузчиком, дворником и т.д. Конституционный законодатель решил уточнить понятие оплачиваемой деятельности, специально оговорив, что оно включает в себя пребывание на государственной службе. Федеральный законодатель, преследуя цели, связанные с предотвращением конфликта интересов, посчитал необходимым дальше конкретизировать данное понятие и добавил сюда вхождение в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации и осуществление предпринимательской деятельности.
Присвоение функций
Закон не должен противоречить Конституции. Это означает, что он не должен запрещать депутату заниматься деятельностью, которая не является оплачиваемой. Любые законодательные уточнения конституционного текста должны быть направлены лишь на конкретизацию понятия «оплачиваемая деятельность». С этой точки зрения, есть некоторые сомнения в правомерности запрета для депутата входить в состав органа управления коммерческой организации. Но эти сомнения могут быть легко преодолены путем буквального толкования соответствующих норм Конституции и закона о статусе депутата, делающих смысловой акцент на понятии «оплачиваемая деятельность». Отсюда однозначным образом следует, что запрет для депутата входить в состав органа управления коммерческой организации касается лишь тех случаев, когда эта деятельность так или иначе оплачивается. Закон может лишь уточнять, что именно можно считать оплатой в данном конкретном случае. Что же касается занятий предпринимательской деятельностью, то подобная конкретизация конституционного текста не вызывает никаких сомнений: ведь эта деятельность по природе своей направлена на получение прибыли. Поэтому запрещение предпринимательской деятельности целиком укладывается в конституционную формулировку, согласно которой депутат не может заниматься любой оплачиваемой деятельностью, кроме творческой. (При этом, кстати, не принципиально, как именно он тратит получаемый доход.)
Беспрецедентные по своим масштабам и возможным последствиям нарушения права в ситуации с лишением Гудкова депутатского мандата связаны вовсе не с качеством данных норм, а с тем, что: 1) Государственная Дума, то есть палата законодательного органа власти, применила закон, присвоив себе функции правоприменительного органа и нарушив таким образом конституционный принцип разделения властей; 2) в процессе решения этого вопроса была осуществлена подмена правовых понятий и 3) Государственная Дума явочным порядком ввела ответственность депутата, не предусмотренную его конституционно-правовым статусом. В обоснование этих тезисов можно сказать следующее.
Если говорить о нарушениях Конституции РФ в «деле Гудкова», то начинать надо с главного, а именно – с факта правоприменительной деятельности Государственной Думы, который очевидным образом противоречит конституционному принципу разделения властей, а также перечню полномочий Государственной Думы, закрепленному в ст. 103 Конституции. Однако в рамках депутатского запроса невозможно поставить вопрос о фактическом выходе Государственной Думы РФ за рамки своих полномочий. Более того, такой вопрос вряд ли мог бы быть рассмотрен Конституционным судом РФ даже в случае, если, например, Верховный суд РФ посчитал бы, что Государственная Дума вторгается в сферу полномочий судебной власти, и инициировал спор о компетенции в соответствии с ч. 3 ст. 125 Конституции РФ.
На какие же нормы закона о статусе депутата опиралось думское большинство, принимая решение о прекращении депутатских полномочий Геннадия Гудкова?
Прежде всего на неверно понятый п. «в» ч. 1 ст. 4 закона о статусе депутата (полномочия депутата прекращаются досрочно в случае его вхождения в состав органа управления коммерческой организацией или осуществления предпринимательской деятельности). Произошла подмена правовых понятий: на основании этого пункта, регламентирующего случаи добровольного перехода депутата в сферу бизнеса или на иную оплачиваемую работу (кроме творческой), Гудков был лишен мандата, как если бы в соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 4 данного закона он был бы лишен депутатского иммунитета и в отношении его вступил в законную силу обвинительный приговор.
Показательно, что, согласно ч. 5 ст. 4, решение о прекращении депутатских полномочий лишь оформляется (но не принимается) Думой. В отличие от вопроса о лишении неприкосновенности, который решается Думой по представлению генерального прокурора в соответствии с ч. 2 ст. 98 Конституции и с ч. 1 и ч. 2 ст. 20 закона о статусе депутата. Иного и быть не может, так как решение вопроса о прекращении полномочий депутата не относится к ведению Государственной Думы, согласно ст. 103 Конституции РФ. Об этом, разумеется, не говорится и в других статьях Конституции, в частности – в ст. 98, где определяется процедура лишения депутата неприкосновенности. И никакой закон о статусе депутата не может ввести в перечень вопросов, относящихся к ведению Думы, что-то дополнительное, так как применительно к полномочиям государственных органов (в отличие от прав и свобод человека и гражданина) действует правовой принцип: «Все, что прямо не разрешено, – запрещено». Этот фундаментальный принцип правовой доктрины должен лежать в основе толкования конституционного текста. Логика такого толкования предполагает, что, поскольку компетенция Государственной Думы как федерального органа власти регламентирована на уровне Конституции, то закон может лишь конкретизировать (но не дополнять) перечень вопросов, относящихся к ведению Думы. А между тем закон о статусе депутата дополняет конституционно-правовой статус депутата новыми, то есть неконституционными, полномочиями.
Такие дополнения конституционных полномочий Государственной Думы содержатся вовсе не в ст. 4, где говорится о досрочном прекращении полномочий депутата, а, как ни странно, в ст. 10 данного закона, которая называется «Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей». Рассмотрим данную статью подробнее.
В ч.1 статьи говорится о том, что депутаты ежегодно предоставляют сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в парламентскую комиссию, а в ч. 2 закрепляется необходимость создания такой комиссии. Речь идет о комиссии Государственной Думы по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами. А вот далее начинается интересное. Оказывается, что, согласно ч. 3 ст. 10, парламентская комиссия не только проводит проверки достоверности и полноты сведений о доходах и имуществе, но также проверяет соблюдение депутатами «ограничений и запретов, установленных федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами». Кому-то может показаться, что занятие предпринимательской деятельностью частично подпадает под эту норму, поскольку депутату как бы вменяется в обязанность сообщать о доходах от своей предпринимательской деятельности. Однако закон, регламентирующий порядок осуществления тем или иным лицом своих правовых обязанностей, не может регламентировать неправовые формы деятельности этого лица, идущие вразрез с его правовым статусом. В противном случае все это напоминало бы старый советский анекдот о честном коммунисте, который платит партийные взносы со взяток.
А теперь – самое интересное.
Формы ответственности
Часть 9 этой статьи, посвященной, как следует из ее названия, исключительно сведениям о доходах и имуществе депутата, гласит: «Ответственность за нарушение… депутатом Государственной Думы ограничений, запретов и обязанностей, установленных федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции, устанавливается федеральными законами и постановлениями палат Федерального Собрания Российской Федерации». Таким образом, закон о статусе депутата совершенно недопустимым (с точки зрения как юридической техники, так и здравого смысла) образом подверстал случаи совмещения депутатской и предпринимательской деятельности (а заодно и все возможные случаи коррупциогенного несоблюдения им ограничений, запретов и обязанностей, установленных всем действующим законодательством страны) под статью, регламентирующую вопрос о предоставлении депутатом сведений о доходах и имуществе. По смыслу содержащейся здесь формулировки (далеко выходящей не только за пределы, обозначенные в названии данной статьи, но также за рамки всего закона и Конституции) получается, что ответственность за нарушение норм федеральных конституционных и федеральных законов может быть установлена на уровне не только простых федеральных законов, но и постановлений палаты.
Именно эту норму ч. 9 ст. 10 закона о статусе депутата, принятую нынешним составом Думы в ноябре 2011 года в рамках ст. 5 ФЗ «О внесении изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции», и надо было, на мой взгляд, оспаривать в Конституционном суде. Эта норма является единственным законодательным (но не правовым) основанием для вынесения решения по «делу Гудкова», и именно она фактически была применена в этом деле. Ведь в полном соответствии с данной нормой Государственная Дума приняла постановление о прекращении полномочий депутата Гудкова, в соответствии с которым к нему была одновременно и установлена, и применена ответственность в виде лишения.
Подобный подход законодателя, кроме всего прочего (а «прочее» здесь – это правоприменительная деятельность законодательного органа и нарушение иерархии нормативно-правовых актов), игнорирует то принципиальное обстоятельство, что границы правового статуса депутата очерчены в Конституции (т.е. определены его конституционно-правовым статусом), и ни закон, ни тем более постановление одной из палат парламента не могут выходить за эти границы и дописывать Конституцию, вводя неконституционную (а по сути дела – антиконституционную) ответственность депутата.
Если применительно к правовому статусу депутата Конституция РФ прямо не определяет формы ответственности за нарушение требований ч. 3 ст. 97, то из этого еще не следует, что она не предполагает какой-либо ответственности за отступление от этих требований. Путем системного толкования конституционного текста можно сделать вывод, что ответственность депутата вытекает из нормы ч.1 ст. 3 о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а также из ст. 32, закрепляющей и регламентирующей право граждан участвовать в управлении делами государства посредством выборов в органы государственной власти. Это означает, что в рассматриваемом нами случае депутат как народный избранник может отвечать только перед народом, а вовсе не перед своими коллегами и оппонентами в парламенте.
Незрелость парламентаризма проявляется у нас, в частности, в том, что депутатами нередко становятся случайные люди, для которых депутатский мандат является средством достижения тех или иных внеполитических целей. Но отсюда вовсе не следует, что надо еще более ухудшать эту ситуацию путем введения ответственности депутата, не предусмотренной его конституционно-правовым статусом.
Если бы Геннадий Гудков совершил уголовное преступление, отметил вице-спикер Государственной Думы Сергей Железняк, «то Дума сначала сняла бы с него неприкосновенность для проведения следственных действий, после приговора суда лишила полномочий, после чего подсудимый отправился бы в тюрьму. Так как Гудков совмещал занятия бизнесом с депутатскими полномочиями, что не является уголовным преступлением, но является прямым нарушением закона о статусе депутата, он просто лишен полномочий. Дума на основании закона своим решением лишила его мандата». Однако при этом депутаты не хотят видеть того обстоятельства, что из самого факта нарушения Гудковым требования закона о статусе (даже если бы этот факт был надлежащим образом доказан в суде) вовсе не следует возможность применения к нему такой меры ответственности, как лишение мандата. Это не следует прежде всего потому, что такая мера ответственности не предусмотрена законом. Более того, такая ответственность депутата в принципе не может быть закреплена в законе, так как депутат избран народом, а не думским большинством. В стране, где народный избранник может оказаться «просто лишенным полномочий» по решению палаты парламента (а фактически – по воле парламентского большинства), принцип народного суверенитета является пустой декларацией.
 |
| Государственная Дума выступила и законодателем, и правоприменителем. Это просто, как поднятие рук. Фото Reuters |
Пробелы и барьеры
Отсутствие в законе о статусе депутата какой-либо ответственности за совмещение депутатской деятельности с занятием бизнесом, несомненно, является законодательным пробелом. Этот пробел вполне можно было бы восполнить, не нарушая принцип народного суверенитета и другие, связанные с ним положения Конституции РФ.
В этом случае перед Государственной Думой встанет вопрос: можно ли вводить санкцию в виде лишения мандата без предварительного лишения депутатского иммунитета? На мой взгляд, нельзя. Дело в том, что, согласно юридической конструкции разделения властей, закрепленной в Конституции РФ, лишение мандата должно быть опосредовано решением о лишении иммунитета, принимаемым самими депутатами. Если бы депутата можно было лишить мандата без лишения иммунитета с участием депутатского корпуса, то институт депутатского иммунитета ничего бы не стоил. Могла ли Дума в рамках действующего законодательства просто предварить принятое ею решение о лишении Гудкова мандата решением о лишении его депутатского иммунитета? Нет, не могла. Действующий закон предусматривает возможность запуска процедуры лишения депутатской неприкосновенности только в случае возбуждения против депутата уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке. При этом далеко не каждое судебное решение в отношении депутата влечет за собой досрочное прекращение его полномочий, поскольку, согласно закону, полномочия депутата прекращаются только после вступления в законную силу обвинительного приговора суда (соответственно речь идет только об уголовном преступлении).
В Конституции нет понятия «лишение депутатского мандата», а есть понятие «лишение депутатской неприкосновенности», по поводу которого сказано, что этот вопрос «решается по представлению генерального прокурора соответствующей палатой Федерального Собрания». Однако возможность лишения мандата вытекает из правового смысла ч. 3 ст. 32 Конституции, согласно которой не имеют права быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Эта норма не только закрепляет основания для ограничения пассивного избирательного права гражданина, но содержит в себе (хотя и опосредованным образом) параметры правового статуса депутата как лица, реализующего свое пассивное избирательное право. С позиций такой трактовки конституционно-правового статуса депутата лишение мандата, согласно Конституции РФ, возможно только в результате вступления в силу судебного решения, предполагающего отбывание человеком наказания в виде лишения свободы. Другого основания для лишения мандата в Конституции нет. А значит, его не должно быть и в текущем законодательстве. Но законодатель пошел в этом вопросе по другому пути.
* * *
«Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Это положение ст. 2 российской Конституции, резюмирующее в себе человекоцентристскую интенцию, дает главный методологический критерий для интерпретации всех остальных ее норм. С точки зрения такого критерия при трактовке конституционного текста надо ориентироваться на выявление дополнительных гарантий прав человека, а вовсе не дополнительных оснований для ограничения этих прав. Такой подход, в свою очередь, влечет за собой и соответствующие решения вопросов о возможности лишения депутатского иммунитета и лишения депутатского мандата: подобные решения должны быть увязаны с конституционно-правовыми параметрами статуса депутата. Иной подход, допускающий выход законодателя за рамки конституционных норм путем их дополнения, открывает ничем не ограниченный простор для законодательного произвола.
Очевидно, что «дело Гудкова», обнажившее столь серьезные и не решенные в нашей конституционно-правовой доктрине и столь актуальные для правовой практики проблемы, должно стать предметом широких дискуссий среди специалистов. Такие дискуссии могли бы в перспективе привести к формированию консолидированной и авторитетной для правоприменительной практики методологии толкования Конституции, способной поставить правовой барьер на пути законодательного произвола.
Дарья Гармоненко