Структуры под скальпелем анализа

Чиновник всегда обезличен.
Фото Евгения Зуева (НГ-фото)

В том, что было и еще будет сказано о бюрократии, много эмоционального и дилетантского и очень мало рационального и прагматического – особенно в анализе и объяснении закономерностей ее функционирования. Не говоря уже о понимании того, как ее следует реформировать. Из всех многочисленных направлений общественной мысли социология бюрократии – наиболее актуальная и наименее развивающаяся в нашей стране наука. А политическая элита не формирует запрос на исследования о качестве государственного управления.

Между тем бюрократия как никакая социальная структура определяет модели поведения в обществе – и самих бюрократов, и других социальных групп, неизбежно сталкивающихся с ней в повседневной жизни. Среди этих моделей поведения можно выделить, с одной стороны, стремление к привилегиям и элитарности в ущерб соблюдению законов и элементарных понятий справедливости, крайнюю неэффективность в решении социально-экономических задач. С другой стороны – правовой нигилизм граждан и недоверие к государственным институтам. А неэффективность и коррумпированность государства становятся едва ли не первым пунктом идеологии террористических и экстремистских движений во всем мире.

От бюрократии зависит успех любых реформ, а чаще всего их провал. Не было ни одной политической и социально-экономической реформы в мире, в числе причин неудач которой не называли бы сопротивление бюрократии. Ни либерализм, ни консерватизм всех разновидностей не справились с негативными последствиями функционирования бюрократии, записав ее в разряд «неизбежного зла». Но бюрократия – это сердцевина государства. А все социальные потрясения новейшей истории, начиная от Франции 1968 года и заканчивая событиями в Египте 2011-го, неизменным поводом к своему началу имели произвол полиции. И то, каким тенденциям следует отечественная бюрократия, не может не беспокоить. Вопрос, разделивший либералов и консерваторов всего мира: больше или меньше должно быть государства в экономической и социальной сфере? – подменяет суть проблемы. Его следовало бы заменить вопросом: какого государства должно быть МЕНЬШЕ, а какого БОЛЬШЕ?

Патология бюрократии

Западная социология заметно более преуспела в анализе феномена бюрократии. С именем американского социолога Роберта Мертона (1910–2003) связывают решающий прорыв в понимании бюрократии. В противовес доминирующей точке зрения на биологическую природу антисоциального поведения человека (в том числе чиновника), традиции которой «подпирались» такой мощной теорией, как фрейдистская, он предложил рассматривать прежде всего социальную структуру. Как остроумно выразился один критик, если теория Фрейда представляет собой разновидность концепции «первородного греха», то толкование Мертона может быть названо доктриной «социально порожденного греха». Это был в высшей степени рациональный подход в противовес стереотипам о «честном» или «нечестном» чиновнике и человеческой природе его поведения.

Мертон ввел понятие дисфункциональности бюрократии, объясняя природу этой патологии разрывом между декларируемыми «явными» целями и средствами их достижения, в основе которых – стандартизированные правила, процедуры и нормы, значимость которых слишком преувеличена. Структура подавляет функции – неизбежный принцип функционирования любой бюрократической организации. Но если в бизнесе структуры подвергаются реформированию исходя из критериев эффективности и результативности, то в государственном управлении на первое место выходят правила, процедуры и нормы. Последние превращаются в разновидность «ритуала» – латентные (скрытые) цели, ставшие для чиновников выше общественных целей. Это ведет к потере эффективности, если, например, изменяющиеся обстоятельства делают существующие правила устаревшими.

Бюрократические формы и структуры не являются, вопреки господствующему мнению, незыблемыми и обязательными для общественного блага, не всегда способны приносить пользу в своем существующем виде, но всегда, по мнению американского социолога, имеют «функциональные и структурные альтернативы». Это означает, что реформа бюрократии не может ограничиваться привычными манипуляциями с «сокращением», «переаттестациями» и безуспешными поисками «философского камня» мотивации чиновников. Она должна пользоваться более серьезными средствами, которые затрагивают казавшиеся незыблемыми основы функционирования бюрократии.

Окончательный диагноз

Другим представителем западной социологии, внесшим свой вклад в исследование феномена бюрократии, стал французский ученый, получивший образование и первый практический опыт исследований в США, – Мишель Крозье.

Франция особенно интересна для нас тем, что российская власть на протяжении последнего десятилетия постоянно пытается воспроизводить и копировать опыт французских политиков. Причем с явным опозданием и зачастую в направлении, противоположном принятым там тенденциям. Это касается и жесткой централизации российского государства в противовес децентрализации во Франции, и увеличения срока президентства при сокращении его продолжительности во Франции. Интересно, что социально-политический кризис 1968 года, который стал переломным моментом в новейшей французской истории и аналога которого так опасаются в России, Крозье рассматривал как реакцию интеллектуальных кругов на крайнюю степень бюрократизации общества.

Фокус интересов французского социолога постепенно сместился на анализ организации как социальной структуры. Он анализировал деятельность коммерческих и государственных предприятий и министерств, активно используя многочисленные интервью. Исследования повседневной работы французских государственных учреждений как социальных систем позволили Крозье пойти дальше результатов, полученных в классических трудах американских социологов.

Бюрократизация, согласно выводам Крозье, – самоподдерживающийся процесс, своего рода порочный круг. Бюрократия – социальная система, не способная исправлять свои ошибки. Она не обучается и самостоятельно не адаптируется к изменяющимся внешним условиям, разве что при глобальных потрясениях. Бюрократия создает внутренние преимущества для своих членов (в том числе на нижних уровнях), хотя строго регламентирует их поведение и не всегда действует безошибочно. Обезличенные правила или централизация решений позволяют им минимизировать вмешательство в их дела со стороны начальства. Кроме того, они придают руководителям формальную власть и социальный статус вне зависимости от последствий их действий. Один из выходов Крозье видел в демонтаже бюрократической модели управления. К сожалению, внятного ответа на вопрос, как это сделать, не последовало.

Согласно этим выводам, патология бюрократии – объективный фактор, обусловленный системными принципами ее функционирования, а не просто человеческим фактором. И коррупция – не причина неэффективного государственного управления, а его вполне закономерное следствие. В развитых обществах демократические механизмы способны хотя бы отчасти сдерживать это явление. В странах с неразвитыми политическими и общественными институтами ограничений на коррупцию попросту нет. При этом источником неудач считаются люди, а не структура. Кадровые перестановки или замена руководства остаются ключевыми факторами.

Быть или не быть?

Русская духовная мысль XIX–XX веков, опираясь на «этическое понимание» власти и государства, неизбежно зашла в тупик. Официальная отечественная социологическая наука традиционно пошла по «особому пути», создавая взамен «умершему» марксизму-ленинизму «православную социологию», изоляционистскую и антизападническую. Фактически же наша социология не имеет никакой практической и исследовательской базы для своего развития и в лучшем случае довольствуется реферативным изложением «застоявшихся» западных идей.

Чрезмерная политизированность современного общества оказывает ему дурную услугу. А «сакрализация» власти всегда была «смертным грехом» политической науки, которая неизбежно деградирует в разновидность эзотерических теорий. Современные социальные технологии предполагают, что власть можно препарировать и исследовать, как лягушку, не испытывая неуместного пиетета и не подменяя практические исследования государственных институтов наукообразными домыслами и политическими псевдотеориями.

Практику социологических исследований, из которой черпал свои идеи тот же Крозье, весьма трудно вообразить в российской действительности, где полноценный менеджерский и организационный анализ в государственном управлении никогда не имел места в силу крайней закрытости этой сферы. Между тем в США, например, подобной деятельностью занимаются даже университеты и колледжи. Но именно переходный этап в стране, стремящейся к модернизации, представляет огромный научный и практический интерес. Модернизация государственного управления становится приоритетной по сравнению с экономической и политической модернизацией. По меткому выражению одного французского исследователя, «заблокированное в бюрократическом ошейнике» современное общество не может найти «новой логики реформирования». А между тем она лежит на поверхности и разрабатывается последние десятилетия вне стен академической науки. В чем она заключается?

Бюрократия должна стать элементом гражданского общества, а не противопоставляться ему. Целевой функцией такой «бюрократии» будет клиентоориентированность, которую должны поддерживать внутренние правила, процедуры и нормы. Иерархичность и чрезмерная централизация государственных институтов требуют противовеса в виде разумной децентрализации; функциональная специализация – элементов горизонтальной интеграции, в том числе с общественными институтами; бумажный документооборот – массового внедрения информационных технологий; тотальный контроль и стандартизация – выборочного контроля и гибких правил. А привилегии, гарантированное трудоустройство и продвижение чиновников по службе, не увязанные с результатами их работы, выглядят сегодня полнейшим патерналистским абсурдом. Все то, что считалось непременным атрибутом бюрократии, стало «могильной плитой» на ее эффективности и практической пользе для общества.

Конкретные управленческие и организационные инструменты и технологии реформирования бюрократии уже опробованы в западных корпорациях, создававшихся по подобию государственных учреждений, а последние десятилетия уверенно движутся по пути дебюрократизации. Накопившийся багаж прикладных исследований уже вырывается из-под ветхих теоретических конструкций. Каким образом должно происходить реформирование бюрократии – это уже отдельная тема.