Константин Ремчуков: О переделе власти в судебной системе

Неограниченность права на судебную защиту, которая была закреплена в Декларации прав и свобод человека, введенной в действие с 17 сентября 1991 года, потребовала четкого устройства судебной системы РФ с выделением внутри нее самостоятельных независимых звеньев, каждое из которых обладало бы определенной компетенцией в разрешении конкретных дел по защите прав и охраняемых законом интересов как граждан, так и юридических лиц.

Это обусловило формирование в начале 90-х годов действующей в настоящее время в стране судебной системы и ее разделение на три ветви – Конституционный суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды с закреплением за этими органами четкой компетенции по осуществлению правосудия в определенных сферах государственной и общественной жизни.

В дальнейшем это получило развитие в Конституции 1993 года, которая закрепила полномочия Конституционного суда как судебного органа по осуществлению конституционного нормоконтроля и определила эти полномочия в статье 125; выделила систему арбитражных судов как специализированных судов по разрешению экономических споров (статья 127) и систему судов общей юрисдикции, отнеся к предмету ведения последней все иные категории дел, рассматриваемые в порядке гражданского судопроизводства, а также все уголовные и административные дела (статья 126).

Первые сложности

Первоначально особых сложностей в разграничении полномочий по осуществлению правосудия между судами не возникало.

В Законе РСФСР «Об арбитражном суде» от 4 июля 1991 года и в первом Арбитражном процессуальном кодексе (АПК) 1992 года было прямо указано, что эти органы рассматривают экономические споры между предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности, являющимися юридическими лицами, а также гражданами-предпринимателями.

Именно исходя из указанных положений вопросы разграничения подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами были разъяснены в совместном постановлении пленумов двух судов 18 августа 1992 года (которое до настоящего времени является действующим).

АПК 1995 года дал уже примерный (но неисчерпывающий) перечень экономических споров, которые могут рассматриваться арбитражными судами.

Однако все перечисленные в АПК 1995 года споры носили сугубо экономический характер, что было для всех абсолютно закономерно, потому что характер любых споров, которые могут разрешать арбитражные суды, на уровне акта, имеющего высшую юридическую силу, уже был к тому времени определен как экономический (статья 127 Конституции).

Ситуация начала резко изменяться в начале 2000-х, с принятием в 2002 году ныне действующего АПК.

Вопреки всем ранее действующим процессуальным законам – Гражданскому процессуальному кодексу (ГПК) и АПК, на уровне которых и определялась подведомственность конкретных дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам, разграничиваясь в основном по субъектному составу, глава 4 АПК 2002 года получила наименование «Компетенция арбитражных судов». Даже в юридических кругах тогда мало кто придал этому обстоятельству серьезное значение и уж тем более – спрогнозировал дальнейший ход событий в вопросе о разделении полномочий между общими и арбитражными судами.

Лишь немногие обратили внимание на то, что впервые в российской правовой системе одно из звеньев судебной власти – арбитражные суды – заявили о своем праве формировать собственную компетенцию на уровне федерального закона, коим и является кодекс.

По всей видимости, разработчиков проекта АПК не смутило даже то обстоятельство, что в части 3 статьи 128 Конституции прямо говорится о том, что полномочия, а другими словами – компетенция судов может формироваться помимо Конституции только на уровне акта не ниже уровня федерального конституционного закона. Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в статье 4, в развитие приведенной конституционной нормы, также говорит о том, что федеральные законы по вопросу полномочий арбитражных судов должны соответствовать тому, что определили для каждой ветви судебной власти Конституция и федеральный конституционный закон.

Даже беглый взгляд на содержание главы 4 АПК показывал, что вопрос о расширении своих полномочий арбитражные суды откладывать в долгий ящик были не намерены.

Помимо того что в числе субъектов арбитражного процесса появились и обычные граждане, не имеющие статуса предпринимателя (первоначально в АПК 2002 года это были только члены хозяйственных обществ, акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью), арбитражные суды установили в статье 29 кодекса возможность рассматривать как «экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений», в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов, правда с оговоркой, что только в тех случаях, если возможность оспаривания этого акта в арбитражном суде установлена законом и заявителем выступает юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, то есть субъект арбитражного процесса.

Действительно, на момент принятия АПК 2002 года действовало два закона – Налоговый кодекс и Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (от 1 апреля 1995 года), которые предусматривали возможность обжалования названными субъектами нормативных правовых актов в сфере налогового регулирования и тарифов в арбитражные суды. Но это было лишь исключение из общего правила о компетенции, вызванное, по всей видимости, оплошностью законодателя, которое не должно было найти дальнейшего закрепления.

Еще в 70-е годы известнейший исследователь проблем компетенции и подведомственности профессор Юрий Осипов отмечал, что законодатель может при избрании формы юридических дел ошибиться в своих выводах, приняв временные, переходящие, случайные моменты за проявление объективной необходимости в развитии тех или иных общественных отношений.

Это в полной мере относилось к законодательному закреплению за арбитражными судами полномочий в области нормоконтроля.

Проверка законности нормативных правовых актов заключается в проверке судом соответствия подлежащих применению или примененных правовых норм нормативного правового акта положениям большей юридической силы и даче этому акту в решении суда соответствующей правовой оценки, что не имеет ничего общего с природой разрешения экономических споров.

Рассмотрение дел о контроле за законностью нормативных правовых актов прямо противоречит цели создания арбитражных судов как судов, специально созданных для рассмотрения дел экономического характера. Поскольку вопросы, связанные с экономической деятельностью заявителей, в процессе разрешения споров о законности нормативных правовых актов судом не исследуются и не решаются.

Чего не знает ни одна правовая система в мире

В период с 2002 года – времени вступления в силу АПК РФ – и до 2010 года расширение компетенции арбитражных судов по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов шло по линии принятия новых федеральных законов (их число к июлю 2010 года составило 6), в которых содержались нормы о распространении арбитражной юрисдикции на дела об обжаловании тех или иных нормативных правовых актов.

Параллельно с этим с 2006 года начался процесс по изъятию из судов общей юрисдикции полномочий по рассмотрению так называемых корпоративных споров, который завершился принятием 19 июля 2009 года Федерального закона № 205-ФЗ (вступил в силу с 21 октября 2009 года), по которому арбитражному суду стали подведомственны практически все споры с участием граждан – участников корпоративных организаций, а также споры, традиционно ранее находившиеся в сфере ведения судов общей юрисдикции, в том числе связанные с увольнением, восстановлением на работе лиц, входящих в состав органов управления юридических лиц, ряда споров, вытекающих из деятельности нотариусов, споров с участием некоммерческих организаций и т.д.

Кроме того, арбитражные суды в силу данного закона стали рассматривать дела по спорам об отказе в государственной регистрации всех без исключения юридических лиц, а не только коммерческих организаций, как было ранее, споры с участием государственных корпораций, которые в соответствии с действующим законодательством являются некоммерческими организациями, споры по учету прав на ценные бумаги независимо от того, кто является их держателем, и другие категории дел.

Даже споры, связанные с принадлежностью акций, паев и долей, которые вроде бы, согласно указанному закону, формально сохранились за судами общей юрисдикции (если речь идет о разделе наследственного имущества или о разделе общего имущества супругов), остались у них действительно формально, поскольку практически все специальные «корпоративные» законы (например, Федеральный закон «Об обществах с ограниченной ответственностью») не допускают передачу доли в уставном капитале третьим лицам, не являющимся участниками данного юридического лица. А это значит: чтобы реально получить эту долю, а не какую-то денежную компенсацию ее стоимости, наследнику или бывшему супругу надо стать членом этого юридического лица. Ну а все, что связано с отношениями членства, в том числе и вопросы приобретения прав участия, это корпоративные отношения и споры, возникающие в процессе этих отношений, в силу данного закона (статья 2251 АПК) входят теперь в ведение арбитражных судов.

Таким образом, круг дел по корпоративным спорам, переданным на основании Федерального закона от 19 июля 2009 года № 205-ФЗ арбитражным судам, на самом деле гораздо шире, чем кажется при первом прочтении данного закона.

Дважды – в апреле 2007 года и июне 2008 года – пленум Верховного суда принимал постановления, вносящие поправки к данному закону, когда он был в стадии проекта, и направлял их в Госдуму. Такой судьбы не удостаивался ни один законопроект. Однако Верховный суд в принципиальном плане услышан не был.

Следующий этап «захвата» арбитражными судами полномочий у судов общей юрисдикции – Федеральный закон от 28 июля 2010 года № 228-ФЗ (вступил в силу с 1 ноября 2010 года), который хотя и был в большей части посвящен вопросам совершенствования арбитражного процесса, в частности введения в процесс элементов электронного правосудия, тем не менее между делом фактически изъял из компетенции судов общей юрисдикции практически все дела об оспаривании нормативных правовых актов.

Таким образом, то, что изначально перешло к арбитражным судам вроде бы случайно в силу ошибки законодателя и было в АПК 2002 года закреплено в виде исключения (рассматриваем только в том случае, если это специально указано в законе и только если заявитель – юридическое лицо или предприниматель), с введением в действие названного закона перевернуло ситуацию с точностью до наоборот.

Видимо, решив, что все сферы общественной жизни подчинены у нас экономическим началам и все государственное нормативно-правовое регулирование тем или иным образом затрагивает сферу экономики, авторы данного закона (Высший арбитражный суд) изменили редакцию статьи 29 АПК с учетом своего понимания сути нормоконтроля.

В соответствии с новой редакцией этой нормы нормативные правовые акты, изданные в сферах правового регулирования, которые в ней указаны, а их сейчас почти 30 и часть из них отношения к сфере экономики не имеет, оспариваются в арбитражных судах и независимо от того, кто является заявителем по такому делу – юридическое лицо, предприниматель или гражданин.

Такая конструкция позволяет говорить о том, что сейчас в РФ проверка законности нормативных правовых актов фактически полностью изъята у судов общей юрисдикции и перешла в ведение «экономической» юстиции, чего не знает ни одна правовая система в мире.

Почему стал возможен подобный «рейдерский захват»

Однако каким образом в правовом государстве, где действует конституционный принцип разделения властей, в котором построение судебной системы и распределение полномочий внутри нее самой подчинено конституционным нормам и ими же регламентировано, мог произойти подобный «рейдерский захват» одной ветвью судебной власти – ветвью специализированных судов, полномочий у другой ветви, которая, согласно этим же конституционным нормам, ветвь общая? При том что ни сама Конституция и ни один из федеральных конституционных законов, регулирующих судоустройство в стране, изменений не претерпели.

Для ответа на этот вопрос следует обратиться к истории принятия Федерального закона от 28 июля 2010 года (№ 228-ФЗ).

Будучи разработанным и внесенным в Госдуму Высшим арбитражным судом в мае 2009 года, он лишь единожды поступал в Верховный суд на заключение – в июле 2009 года на стадии его рассмотрения комитетом Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству. При этом в первоначальной редакции проекта, который и поступил в Верховный суд, изменение статьи 29 АПК носили не столь кардинальный характер. Арбитражным судам предлагалось передать на рассмотрение дела о проверке законности всех нормативных правовых актов (а не только специально указанных в федеральных законах), затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности без конкретизации этих сфер правового регулирования. Правда, и в первоначальной редакции норма о том, что эти дела арбитражный суд предполагает рассматривать с участием граждан, уже была.

По итогам рассмотрения проекта Верховный суд 10 августа 2008 года направил в указанный комитет письмо, в котором высказывал принципиальные замечания по его содержанию, говоря о том, что арбитражные суды фактически вторгаются в компетенцию судов общей юрисдикции. Впоследствии позиция Верховного суда была поддержана Институтом законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ и заложена институтом в проект заключения, подготовленного ими для правительства.

Однако после принятия проекта данного закона в первом чтении (2 декабря 2009 года) он не был направлен Госдумой в Верховный суд для подготовки официальных поправок.

Тем самым Госдума откровенно нарушила свой же Регламент, в части 7 статьи 119 которого прямо предусмотрено, что постановление Госдумы о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам законодательной инициативы, указанным в части 1 статьи 104 Конституции, при этом в Конституционный суд, Верховный суд и Высший арбитражный суд – по вопросам их ведения.

Поскольку проект данного закона напрямую затрагивал вопросы ведения Верховного суда, он должен был быть в обязательном порядке после принятия в первом чтении направлен Госдумой в Верховный суд в соответствии с указанной нормой Регламента.

21 января 2010 года по проекту указанного закона президентом РФ было дано заключение о том, что предложения проекта о расширении компетенции арбитражных судов по делам об оспаривании нормативных правовых актов размывают критерии разграничения подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами по рассмотрению дел указанной категории.

С учетом приведенного замечания президента Министерством юстиции был подготовлен проект поправок правительства к данному закону (март 2010 года), в котором статью об изменении подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов (то есть изменения в статью 29 АПК) предлагалось из текста проекта исключить.

После этого и до принятия закона в его окончательной редакции (9 июля 2010 года) материалов по нему в Верховный суд больше не поступало.

Руководство Верховного суда было приглашено лишь на совещание комитета Совета Федерации по правовым и судебным вопросам, на котором 15 июля 2010 года обсуждался данный законопроект и где выяснилось, что при его доработке после первого чтения компетенция арбитражных судов по этой категории дел по сравнению с первоначальной редакцией еще больше была расширена путем установления теперь уже конкретных сфер правового регулирования, в которых арбитражные суды должны осуществлять нормоконтроль.

17 июля 2010 года состоялось заседание Совета Федерации по рассмотрению законопроекта. Присутствовавшему на заседании заместителю председателя Верховного суда Василию Нечаеву слово для выступления предоставлено не было, и проект, таким образом, одобрили.

27 июля 2010 года законопроект был подписан президентом, и этой же датой им дано поручение (Пр-2193), адресованное министру юстиции Александру Коновалову, о подготовке предложений по уточнению положений Арбитражного процессуального кодекса, касающихся компетенции арбитражных судов по рассмотрению дел об обжаловании решений федеральных органов исполнительной власти.

На основании указанного поручения Министерством юстиции была создана рабочая группа и разработан законопроект, вносящий изменения в статью 29 АПК.

Согласно проекту из статьи предлагается исключить ряд сфер, не имеющих экономического характера, нормативные правовые акты о регулировании которых могут быть в настоящее время оспорены в арбитражных судах, а именно: валютное регулирование и валютный контроль; патентные права и права на селекционные достижения; топология интегральных микросхем; регулирование тарифов организаций коммунального комплекса и ряд других.

И что очень важно – предлагается исключить из числа субъектов арбитражного процесса по этим делам физических лиц, то есть простых граждан – не предпринимателей, вернув их в суды общей юрисдикции.

Однако противником этого проекта «здравых изменений» активно выступает Высший арбитражный суд.

27 октября 2010 года Высшим арбитражным судом в Госдуму был внесен проект федерального закона № 446381-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с созданием в системе арбитражных судов Суда по интеллектуальным правам», согласно которому к подсудности создаваемого Суда по интеллектуальным правам предполагается отнести дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителей в сфере охраны интеллектуальных прав.

Данный законопроект разработан в развитие проекта федерального конституционного закона № 446365-5 «О внесении изменений в федеральные конституционные законы «О судебной системе Российской Федерации» и «Об арбитражных судах в Российской Федерации», который также был внесен в Госдуму Высшим арбитражным судом 27 октября 2010 года.

В проекте предлагается создание в стране в системе арбитражных судов специализированного Суда по интеллектуальным правам для разрешения споров в области интеллектуальной собственности и прав с передачей в его компетенцию как споров, связанных с защитой интеллектуальных прав, которые сейчас по большей части рассматриваются в судах общей юрисдикции, так и дел об оспаривании нормативных правовых актов органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителей в данной сфере.

Таким образом, процесс «передела» полномочий продолжает идти полным ходом.

Доработка в свою пользу

Кроме того, и это самое опасное, изменения, предлагаемые в ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», направлены на то, чтобы на законодательном уровне установить возможность создания в системе арбитражных судов, которые сами являются специализированными, специализированных судов.

В настоящее время их создание на основании части 3 статьи 4 названного выше федерального конституционного закона допустимо только в системе судов общей юрисдикции.

Все это побудило Высший арбитражный суд представить в рамках указанной рабочей группы свой «доработанный» вариант статьи 29 АПК о нормоконтроле, в котором содержание указанной нормы не только не приводится в соответствие с полномочиями арбитражных судов как судов экономических и не исключаются граждане из числа субъектов обжалования, но и, наоборот, границы арбитражной юрисдикции по этим делам еще больше расширяются за счет включения в нее дополнительных сфер правового регулирования, где эти суды будут полномочны контролировать нормотворческий процесс (например, сферы государственной регистрации прав на недвижимое имущество; связи; перевозки грузов и др.).

Таким образом, поручение президента от 27 июля 2010 года о проработке вопросов компетенции арбитражных судов в области нормоконтроля воспринято этими судами как руководство к ее дальнейшему расширению.

Интересно, что указанные законопроекты о создании в системе арбитражных судов Суда по интеллектуальным спорам в Верховный суд из Госдумы также на заключение официально не поступали. Видимо, история повторяется.

В ближайшее время предполагается к «перераспределению» еще одна сфера правоотношений.

В рамках выполнения поручения президента о создании специализированного механизма рассмотрения споров на финансовом рынке Министерством экономического развития подготовлен проект федерального закона о внесении очередных изменений в АПК, согласно которым в арбитражные суды вслед за корпоративными спорами, делами об оспаривании нормативных правовых актов, делами в сфере интеллектуальной собственности «уйдут» и дела в сфере рынка ценных бумаг с участием физических лиц – инвесторов.

Вместе с тем, что касается деятельности физических лиц – инвесторов, вкладывающих собственные денежные средства в ценные бумаги, паи инвестиционных фондов, в том числе с целью приобретения в дальнейшем жилья, размещающих свои пенсионные накопления на счетах пенсионных фондов, – ее конечной целью выступает не систематическое получение прибыли от этой деятельности, что характеризует субъектов экономической деятельности, а в первую очередь – сбережение собственных денежных средств с целью защиты от инфляционных процессов, их накопление для последующего использования для личных бытовых нужд, удовлетворения своих потребностей в жилье, других товарах и услугах.

Таким образом, деятельность физических лиц – инвесторов по правовой природе, по целям осуществления и конечной направленности не может быть приравнена к экономической деятельности, составляющей основу экономических споров, находящихся в сфере полномочий арбитражных судов.

Возникающие с участием таких лиц споры представляют собой имущественные споры граждан относительно их прав на данные объекты и регулируются нормами гражданского законодательства, в том числе Законом «О защите прав потребителей».

В настоящее время данные споры рассматриваются судами общей юрисдикции, которые обладают достаточным опытом и потенциалом для их разрешения, поэтому никаких объективных причин для передачи указанных дел из ведения этих судов и включения в юрисдикцию арбитражных судов на данном этапе не выявлено.