Вагиф Гусейнов В настоящее время, когда страна усиленно ищет наиболее эффективные способы ускорения экономического развития, хотелось бы поднять старую и в то же время актуальную тему концессий, которые, кстати говоря, являются одним из проявлений модного на сегодняшний день государственно-частного партнерства.
Тема действительно не нова, поскольку концессионные формы хозяйствования применяются в мире уже около 150 лет. Но по-прежнему актуальна, так как на современном этапе концессии активно используются для управления государственной собственностью более чем в 100 странах. Подтверждением этого служит и то, что в 1990-х годах законы о концессионной деятельности были приняты даже в таких, казалось бы, бедных на концессионные ресурсы странах, как Черногория (1991), Хорватия (1992), Киргизия (1992), Молдавия (1995), Болгария (1997), Сербия (1997), Коста-Рика (1998), Украина (1999).
В России же, имеющей наибольший в мире потенциал для развития такого рода деятельности, Закон «О концессиях» был принят только 21 июля 2005 года. И даже спустя уже почти 6 лет после принятия закона число заключенных, не говоря уже о реализованных, более или менее значимых концессионных договоров, можно сосчитать по пальцам. Между тем, по подсчетам экономистов, на основе концессий не только месторождений нефти и газа, но и леса, сельхозугодий, водных бассейнов наша страна способна освоить производственные технологии стоимостью 7–8 трлн. долл.
Такая ситуация представляется тем более ненормальной, что Россия имеет достаточно продолжительную историю концессионной практики и накопила в этой области уникальный опыт в условиях различных общественно-политических формаций, чем не может похвастаться большинство стран. Как известно, иностранные концессии играли заметную роль в развитии многих отраслей экономики еще в царской России. Они использовались в обрабатывающей и добывающей промышленности, сельском хозяйстве, железнодорожном строительстве.
Концессионная политика в советское время, разумеется, отличалась от той, которая проводилась до революции.
Иностранному капиталу в Советской России приходилось работать в условиях абсолютного контроля со стороны государства в силу его монополии на внешнюю торговлю и валютные операции. И этот контроль создавал огромные технические трудности для деятельности концессионера и ставил его в полную зависимость от советских органов. При этом ни коммерческий успех, ни концессионный договор отнюдь не гарантировали концессиям выживания – единственной гарантией концессии в СССР была заинтересованность в ней самого государства.
И все-таки необходимо отметить, что большевики при всей своей прямолинейности были реалистами и в рамках проводимой ими политики – прагматиками. Многие из тех, кто стоял у власти в 20-е годы прошлого столетия, подолгу жили за границей и имели тот или иной опыт решения экономических вопросов, и они умели добиваться результатов.
Как следствие, новая экономическая политика сразу же принесла с собой концессионные договоры. Уже в конце 1921 года такие договоры были заключены с Большим северным телеграфным обществом и Объединенной американской компанией (на добычу асбеста на Урале). Почти в то же время были созданы и первые концессионные смешанные общества – «Дерулюфт» и «Дерутра». Кстати, условия этих договоров явились в большей своей части исходными для договоров последующих. Всего же за период с 1922-го по 1 ноября 1927 года поступило 2211 концессионных предложений.
По числу поступивших предложений первое место занимала Германия (35,3% всех предложений), следом за ней шли Англия (10,2%), Соединенные Штаты (9,4%) и Франция (7,9%). В числе соискателей концессий были и граждане СССР (5%), предложения которых также рассматривались Главным концессионным комитетом. Последний пример, кстати, говорит о том, что НЭП существовал не на словах.
Любопытно также, что в числе соискателей были страны, признавшие СССР как де-юре, так и де-факто, а также те, которые не признали его вообще. Это еще раз подтверждает старую истину, что капитал мало считается со всякого рода юридическими и политическими принципами там, где видна возможность солидной наживы.
В результате рассмотрения всех этих предложений было заключено всего 163 концессионных договора, то есть 7,5% от общего числа поступивших предложений. И этот факт скорее свидетельствует в пользу советских властей. Конечно, СССР крайне внимательно и зачастую, возможно, излишне осторожно подходил к сдаче того или другого объекта. Почти 50% концессионных предложений были отклонены потому, что касались объектов, которые СССР по тем или другим причинам сдавать в концессии не хотел. Кроме того, СССР с чрезвычайным вниманием подходил к соискателям концессий, и 35% предложений были отклонены по причине отсутствия у соискателей концессий достаточных капиталов. Наконец, 15% предложений было отклонено вследствие неприемлемости условий, предложенных соискателями концессий.
Что касается неравномерного поступления концессионных предложений по годам, то оно объясняется менявшимся внутренним и международным положением СССР, а также надеждой капиталистического мира на то, что СССР не справится со своим хозяйством и будет делать все большие и большие уступки капиталу.
Именно поэтому до 1925 года первое место занимали предложения по работе в области торговли, хотя в целом наибольшее количество концессионных предложений поступило в области обрабатывающей промышленности (31,9%). Это подтверждает то, что в последние годы в СССР шли более солидные и серьезные предприниматели, чем в первые годы концессионной политики, поскольку обрабатывающая промышленность в отличие от торговли требует более длительных вложений капитала, при которых предприниматель не сразу получает значительную прибыль.
Говоря о российской концессионной политике на современном этапе, следует отметить, что в постсоветские годы вплоть до недавнего времени в России были использованы все формы ГЧП, за исключением концессий. Несмотря на все имеющиеся условия, концессионная политика и сейчас реализуется в минимальной степени, а правительство продолжает опираться в основном на классические экономические отношения, потенциал которых во многом исчерпал себя.
Между тем в смещении акцентов с прямой или косвенной инвестиционной деятельности на непосредственную работу в России на основе концессионных форм хозяйствования, которые снимут большинство трудностей для иностранных компаний, заинтересованы не только иностранные концессионеры, но прежде всего наша страна. На наш взгляд, преимущества здесь очевидны.
Во-первых, с государства снимается значительная финансовая нагрузка, поскольку иностранная компания непосредственно осуществляет финансирование, управление и текущий ремонт сооружений, переданных в концессию.
Во-вторых, концессионное соглашение устанавливает жесткие, долгосрочные, юридически оформленные отношения между государством и концессионером.
И в-третьих, концессионные соглашения позволяют привлекать частный капитал, в том числе иностранный, без потери со стороны государства стратегического контроля над важными объектами страны.
Особо хотелось бы остановиться на российской инфраструктуре, традиционно являющейся слабым местом в нашей стране. За период с 1990 по 2006 год, то есть до принятия закона о концессиях, в России было реализовано всего 14 проектов в транспортной отрасли. При этом общая сумма инвестиций составила 0,66 млрд. долл. В то же время в других странах на автодорожную отрасль приходится максимальное количество проектов ГЧП и наибольший объем привлеченных средств.
Как известно, предметом первого концессионного конкурса в этой области стала автомобильная дорога в Санкт-Петербурге «Западный скоростной диаметр». После этого на основе концессий с использованием средств Инвестфонда было запланировано строительство ряда автомагистралей на юге страны, развитие транспортной инфраструктуры портов, железнодорожных веток в удаленных районах страны, богатых полезными ископаемыми. Не менее интересными для бизнеса оказались и проекты строительства платных автодорог вблизи Москвы. Здесь планируется строительство Центральной кольцевой автомобильной дороги в Московской области и части новой автомагистрали Москва–Санкт-Петербург на участке с 15-го по 58-й километр. К сожалению, на пути осуществления последнего проекта возникли препятствия экологического порядка, в основном имеющие надуманный характер.
Но причина слабости концессионной политики не в них. Имеется ряд объективных проблем, тормозящих концессионные проекты. Среди них остающиеся нерешенными некоторые организационно-правовые вопросы, а также некоторые проблемы в области порядка финансирования концессионных проектов. Эти проблемы обуславливают высокие риски и неопределенность концессионных проектов для частного капитала. А самое главное – не ощущается стремления активно развивать это направление.
Значит, к решению концессионных проблем в нашей стране необходимо подключить экономистов, политиков, юристов, представителей отечественного и зарубежного бизнеса. Это тем более важно, что уже первые итоги концессионных конкурсов показали, что и российские, и зарубежные инвесторы весьма заинтересованы участвовать в подобных проектах.
Хочется закончить словами, прозвучавшими на одной из представительных конференций на тему концессионной политики: «Механизм концессий жизнеспособен и очень перспективен для привлечения значительного объема внебюджетных инвестиций для развития транспортной инфраструктуры, планируемого правительством. При этом значительная роль в применении концессий должна отводиться регионам и местным органам власти, где есть большая потребность и потенциал для реализации инфраструктурных проектов».
(Полностью статья будет опубликована в журнале «Вестник аналитики» № 2, который выйдет в июне 2011 года.)
Дарья Гармоненко