СКФО: советы непостороннего

Теракты продолжаются. Ход и результаты борьбы с терроризмом должны быть переосмыслены.
Фото Reuters

Созданием нового федерального округа (СКФО) федеральный Центр наконец-то признал ограниченность прежних концептуальных подходов. Но дискуссия вновь свелась к знакомым темам вроде «комплексного социально-экономического развития и привлечения инвестиций» и «более жесткого контроля за расходованием бюджетных средств». Пока ни слова не прозвучало о необходимости критического переосмысления результатов и методов контртеррористических операций (КТО) или об учете специфики региона. Подвигнут ли власть последние теракты в Москве и Дагестане переосмыслить политику в этом направлении? Неизвестно.

Как полпред в СКФО Александр Хлопонин собирается стабилизировать ситуацию в регионе, нейтрализовывать терроризм и коррупцию? Созданием тысяч новых рабочих мест и привлечением инвестиций? Но у экстремистского подполья свой взгляд на вещи, и оно упорно навязывает иную «повестку дня». Наука свидетельствует: нет очевидной связи между безработицей и расширением экстремистской базы. Здесь свою роль играют другие (скорее неэкономические) факторы. Какие же?

Кое-что из исторического опыта. Чтобы решать поставленные задачи, объективным ходом вещей Александр Хлопонин будет вынужден вторгаться в «чужие» сферы влияния (правоохранительно-силовую и политическую). Были ли такие прецеденты в истории России? Да, были. Институт полпредства по СКФО имеет свой исторический аналог в лице Кавказского наместничества (XIX – начало XX века), находившегося в Тифлисе.

На первоначальном этапе своего развития (вплоть до середины 1840-х годов) Кавказское наместничество было сковано в своих действиях указами и распоряжениями императорского двора. Начиная с периода генерала Александра Барятинского (1850-е годы), с учетом негативного опыта долгой Кавказской войны, наместничество наделили большей самостоятельностью. Принятые меры позволили максимально эффективно использовать потенциал этой незаурядной личности.

Секрет успеха в деле замирения на Северо-Восточном Кавказе (август 1859 года) заключался в оптимальном сочетании политического, социально-нравственного и силового факторов, в максимально возможном учете местной специфики и уважении к религии и обычаям горцев. Говоря современным языком – в опоре на «умную силу». К противнику – в лице имама Шамиля, его наибов и сторонников – относились с должным уважением; никого не попрекали прошлыми деяниями и оскорбительными определениями. Тем, кто переходил на сторону России, всячески помогали устроиться в жизни, вплоть до материальной помощи и включения в органы власти. Это позволило быстро добиться размыва социальной базы движения сопротивления.

Использовался гибкий подход в правоприменительной практике. Созданные Барятинским комиссии по конфликтам и амнистии состояли из представителей самого наместника, одного мусульманского судьи и лидеров общин. Это было начало системы военно-народного управления, просуществовавшей вплоть до Февральской революции. Именно эта система позволила нейтрализовать в крае множество конфликтов и предотвратить возможные антигосударственные выступления.

Интеграция горцев Кавказа в жизнь огромной страны через каналы социальных и экономических связей поощрялась и поддерживалась, насколько это тогда было возможно. Была налажена система изучения и кодификации местного обычного права. Затем это право получало статус закона в тех вопросах, которые не относились к тяжким преступлениям.

Несмотря на глубокую модернизацию в стране и в регионе за последние век-полтора, нам представляется, что определенные аспекты этого опыта могут быть учтены при организации деятельности полпредства СКФО. Пока же представляется, что целесообразно было бы следующее.

1. При полпредстве в СКФО необходимо сформировать рабочие группы по отдельным направлениям: а) научно-проектная работа; б) внутриконфессиональная ситуация и проблемы интеграции; в) межэтнические проблемы и народная дипломатия; г) местное самоуправление и земельные вопросы;

д) анализ реального права и политические институты, законы и судебно-правоохранительные институты и др.

2. Опираться на более гибкий подход в случаях, когда очевидны назревшая мера и оперативное решение. Если это решение противоречит тому или иному федеральному закону в том, что касается совместного ведения и полномочий субъекта РФ и федерального Центра, то целесообразно наделить полпреда в СКФО большими правами.

3. Организовать мониторинг и анализ теневого (реально действующего) права в критических сферах жизни и того, как оно соотносится с законом, как влияет на социальные и экономические отношения. Это – основа для последующих инициатив по коррекции законов и принятия соответствующих решений.

4. Необходимо шире использовать практики амнистии, ограничить пределами крайней необходимости операции КТО; исключить бессудные расправы и беззаконие в деятельности силовиков и правоохранителей. Теракты нередко являются местью за тех, кто прошел через пытки и унижения. Следует исходить из задач интеграции большинства (заблудших, обманутых и пр.), моральной и социальной изоляции непримиримого меньшинства экстремистского подполья.

4. Государство и правоохранительные органы должны встать «над схваткой» во внутриконфессиональном конфликте; стараться интегрировать лидеров общественного мнения, находящихся во внесистемной оппозиции с мусульманской «начинкой», в общественные и государственные проекты. Такой конфликт – а это сегодняшняя реальность, и он все более углубляется – один из мощных факторов пополнения экстремистского подполья.

Только так нам удастся вытеснить на периферию общественного сознания проблематику экстремизма. Но есть и другой серьезный фактор, провоцирующий нестабильность. Это местные олигархические группы – новые «феодалы», серьезно деформирующие систему под себя. Данная проблема требует отдельного и серьезного разговора.

Пока власть не склонна брать в расчет социокультурный и «антропологический» потенциал развития. Причина – в методологических огрехах, корнями уходящих в советское прошлое. Целый блок системных связей оказывается на периферии анализа. Что же показывает подобный анализ?

Специфические трудности управления регионом связаны с особенностями социальной структуры и культуры (нормы, ценности и обычаи) местных обществ, с противоречиями между некоторыми федеральными законами и легитимным правом и нормами. По сравнению с общероссийской ситуацией имеются качественные отличия: в степени урбанизации и индустриализации, социально-демографической и профессиональной структуре, этнической и внутриконфессиональной ситуации. Из общего контекста выпадают Ставропольский край и РСО – Алания. Концентрация таких отличий приводит к кумулятивному эффекту – отчуждению и восприятию региона как «внутреннего зарубежья». Наблюдается своеобразное действие социологического закона, выражающееся в двукратном различии по ряду значимых признаков между регионом и «русскими» субъектами РФ.

А что мы наблюдаем сейчас? По одним параметрам Северный Кавказ близок к Африке: слабость аппарата власти, низкая доля налоговых и неналоговых сборов в валовых региональных продуктах (7–13%; РФ в целом – 24%), коррупция и мощный сектор теневой экономики, а как следствие – социальная поляризация и огромная безработица. Но по другим параметрам регион вполне сопоставим со среднеразвитыми странами Европы, Дальнего Востока и Юго-Восточной Азии: средняя продолжительность жизни выше, чем в РФ в целом, на 7–11 лет; крепость семейных уз и культ предков, гражданская активность на уровне муниципалитетов, более выраженная ориентация на социальный успех и высокая предпринимательская активность (в 2,5–3 раза выше, чем в РФ в целом), уровень образования и общественная безопасность. К примеру, по индикаторам распространения криминала (грабежи и разбои, убийства и самоубийства, изнасилования и покушения на изнасилования), судя по данным из статистического сборника «Регионы России», республики – субъекты СКФО входят в состав самой благополучной пятерки регионов страны. Парадокс, не правда ли?

В итоге республики СКФО вошли в десятку лучших регионов страны по таким интегральным индексам, как качество населения, социальная патология и социальное неблагополучие (об этом – в исследованиях ученых Центрального экономико-математического института РАН за 2000–2004 годы). На значение этой стороны этнокультурной базы для социально-экономического развития региона, несмотря на определенные негативные тенденции, обращали внимание экс-полпред в ЮФО Дмитрий Козак и директор Института этнологии РАН Валерий Тишков.

Но такие парадоксы объяснимы, если в качестве образца для сравнения мы возьмем социальные структуры и культуры восточноазиатских обществ, с сильными общинными традициями и культом древних обычаев. Как и в регионе Северного Кавказа, социальной нормой в этих обществах является императив «сохранения лица», включающий в себя целый комплекс критериев достойного мужа (сына, отца). В этот комплекс наряду со многими культурными нормами входит и императив обеспечения минимума социального стандарта жизни для семьи.

Правда, есть и отличия: в регионе очевидны проблемы со служебной этикой бюрократии; в аппарате власти на местах сформировался мощный слой, развращенный сверхдотациями, откатными схемами и безнаказанностью.

Задача, с одной стороны, заключается в сломе этого синдрома и хотя бы частичной нейтрализации коррупции, а с другой – в таком соединении традиций и социокультурного «капитала» с модерном, которое нейтрализовало бы идеологическую и социальную базу экстремизма. Часть проблем в такой их постановке успешно решена и решается в разных странах мира. И именно там, где не разрушается традиция, а модернизация не направлена на строительство имитационной модели капитализма, достигается наибольший успех. Рабочей группой под руководством автора разработано несколько таких проектов внеэкономического характера, лежащих в этой плоскости.

Но и этих мер недостаточно. Нужен новый инвестиционный механизм. Многочисленные программы типа «Развитие Юга России» или отдельных (по субъектам СКФО) инвестиционных программ не оправдали надежд. Почему бы не создать параллельный механизм организации инвестиционного процесса в СКФО? Эта задача – как раз из области оптимизации управления, если ряд звеньев «старого» механизма управления заражены «вирусом» разложения. Но это уже предмет другого, не менее серьезного разговора.