Актуальные предложения на вечную тему

Коррупция является основным сопутствующим признаком развития России на протяжении всего постсоветского периода. Только за 2006–2008 годы масштабы нашей коррупции по меньшей мере удвоились. В 2006 году бюджет российских коррупционных отношений оценивался в 240 млрд. долл., что было сопоставимо с параметрами федерального бюджета того же года. В 2008 году коррупционный оборот, согласно многочисленным экспертным оценкам, достиг 480 млрд. долл. – эта сумма превышает уточненный федеральный бюджет на 2008 год почти в полтора раза. Согласно одному из апрельских опросов ВЦИОМа, коррупция, беспредел власти и чиновников являются главными причинами, препятствующими становлению России как страны, привлекательной для жизни.

Указ как повод

Очередной повод возобновить разговор о российской коррупции появился 19 мая 2008 года с выходом Указа президента РФ № 815 «О мерах по противодействию коррупции». В соответствии с указом должен быть образован совет при президенте РФ по противодействию коррупции, одной из задач которого станет подготовка предложений, касающихся выработки и реализации государственной политики в области антикоррупционных мероприятий. Между тем разработка антикоррупционной стратегии никаких сверхъестественных усилий не требует.

Во-первых, существует успешный международный опыт борьбы с коррупцией, покоящийся на трех взаимосвязанных столпах – независимой судебной системе, высоком материальном и социальном обеспечении чиновничества и эффективном антикоррупционном законодательстве. Во-вторых, еще в 2006 году Россия ратифицировала две базовые международные Конвенции по борьбе с коррупцией: 17 февраля 2006 года – Конвенцию ООН против коррупции, а 8 июля того же года – Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, однако до сих пор многие обязательные требования так и не выполнила. В-третьих, рамочного закона о противодействии коррупции в России по-прежнему нет.

Прежде чем изложить возможные направления противодействия коррупции, вкратце остановимся на истории вопроса.

Девять веков российской коррупции

Коррупция в России существовала как минимум с XII века, когда «кормление» было единственным средством оплаты труда местных чиновников. Князья назначали наместников, а населению предписывалось их «кормить» в течение всего периода службы. С тех же времен начались массовые злоупотребления служебным положением, поскольку местные начальники быстро поняли, как материализовать преимущества пребывания у власти.

Борьба с коррупцией в России также насчитывает не одно столетие. Еще в XV веке московские князья пытались ограничивать «корм», издавая регламентирующие «кормленные» и уставные грамоты. Не в силах справиться с разросшейся коррупцией, власти не нашли ничего лучшего, как преобразовать в 1555 году обязательные сборы на содержание кормленщиков в особый налог в пользу казны. Однако вплоть до восшествия на престол Петра I отдельные формы «кормления» продолжали существовать.

Петр I установил чиновникам фиксированное денежное довольствие и приравнял взяточничество к уголовным преступлениям. Но уже в те времена количество чиновников было столь велико, что жалованье из-за нехватки средств выплачивалось нерегулярно, а потому взятки вновь стали основным источником чиновничьего дохода. После смерти Петра I система «кормлений» то вводилась, то отменялась. Например, Екатерина II ликвидировала порочную практику, распорядившись выплачивать «государевым людям» фиксированное жалованье, но обесценивающиеся деньги вновь и вновь подталкивали чиновников к незаконным поборам.

Массовая коррупция стала одной из причин Октябрьской революции 1917 года. В Уголовном кодексе Советской России, принятом в 1922 году, взяточничество приравнивалось к контрреволюционной деятельности, а за доказанные коррупционные преступления полагался расстрел. В 30-х годах наказание было смягчено, однако период сталинских репрессий 1937 года ознаменовался, в частности, такими мерами, как борьба с коррупцией и казнокрадством, а также возвращение в государственную собственность незаконно приобретенной зарубежной недвижимости и средств в иностранных банках.

Недавнее советское прошлое восстанавливает в памяти антикоррупционное расследование деятельности министра внутренних дел СССР Николая Щелокова, «узбекское» хлопковое дело, которое вели Тельман Гдлян и Николай Иванов, громкий судебный процесс в отношении директора московского Елисеевского гастронома Юрия Соколова. Борьба с коррупцией закончилась с распадом СССР. Многочисленные коррупционные преступления при проведении приватизации, массовое разворовывание бюджетных средств и многомиллиардные заграничные счета чиновников с каждым годом все больше покрываются пылью истории.

Пробелы в Уголовном кодексе

Если уж начинать антикоррупционную кампанию, то прежде всего нужно вносить изменения в действующий Уголовный кодекс (далее – УК РФ). Сейчас в Российской Федерации уголовное наказание установлено лишь за фактическое получение или дачу взятки, однако за обещание или предложение взятки ответственность не предусмотрена, хотя такие пункты есть в ратифицированных конвенциях по борьбе с коррупцией. В них же отмечается, что принятие государственным должностным лицом взятки даже без последующего нарушения законодательства или служебных обязанностей в любом случае должно считаться преступлением.

В международных антикоррупционных конвенциях подчеркивается, что злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ) происходит не только тогда, когда взяткодатель совершает некие действия, но и тогда, когда он предлагает или обещает какому-либо лицу совершить их. Особо отмечается, что тот, кто предлагает обменять свое влияние на получение каких-либо корыстных преимуществ, виновен уже тогда, когда предлагает другому лицу совершить противоправный обмен. В российском законодательстве отсутствует уголовное наказание и за злоупотребление влиянием в корыстных целях, предпринимаемое лицом, не занимающим какую-либо должность, но имеющим возможность оказать влияние на лицо, облеченное властными полномочиями.

Хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование собственности государственным должностным лицом – коррупционное преступление, обязательное для правосудия всех стран, ратифицировавших Конвенцию ООН, – в УК РФ представлено двумя статьями: 2851 (нецелевое расходование бюджетных средств) и 2852 (нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов). В то же время хищение, неправомерное присвоение или иное нецелевое использование собственности государственным должностным лицом предполагает не только нецелевое использование бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов, но и неправомерное использование другой государственной собственности. Об этом в УК РФ не упоминается.

Действующий УК РФ в главе 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях» содержит ст. 201 (злоупотребление полномочиями) и ст. 204 (коммерческий подкуп), которые по существу отражают состав коррупционных преступлений. Однако если сравнить степень тяжести наказания за аналогичные преступления в государственном и негосударственном секторах, становится очевидным, что меры уголовного наказания за коррупционные преступления в негосударственном секторе в одних случаях мягче, в других – жестче, хотя в каждом случае имеет место именно коррупционное преступление. В этой связи необходимо унифицировать наказание за аналогичные коррупционные преступления в государственном и негосударственном секторах.

Если продолжать разговор о санкциях, то УК РФ в ряде случаев предусматривает различные виды наказания за одно и то же коррупционное преступление. Например, ч. 1 ст. 290 (получение взятки) предусматривает штраф в размере от 100 тыс. до 500 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо лишение свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет. Окончательное решение при выборе наказания принимает судебный орган. Аналогичная ситуация складывается при анализе применения такой меры, как конфискация имущества по коррупционным преступлениям. Заметим, что международные конвенции требуют предусмотреть обязательность конфискации доходов, полученных от коррупционных преступлений.

Престиж государственной службы

В основе коррупционных правонарушений находится конфликт интересов или ситуация, в которой должностное лицо совершает действия, связанные с вверенными ему полномочиями, влияющие или способные повлиять на личные или имущественные интересы этого должностного лица, его родственников или деловых партнеров. Иными словами, служебные интересы вступают в противоречие с личными. Однако в деле устранения ситуаций конфликта интересов одни лишь карательные санкции не помогут, так же как не возымеет эффекта простое повышение денежного содержания чиновничества – необходим комплекс мер правового, экономического и институционального характера.

Прежде всего нужно разработать прозрачный регламент обеспечения государственных (муниципальных) должностных лиц жильем. В регламенте должны быть четко определены сроки предоставления жилья, порядок его приватизации и причины, по которым должностные лица и лица, работающие в государственном секторе, могут лишиться права на предоставление или приватизацию жилья.

В соответствии с мировым опытом представляется целесообразным создать государственную программу, по которой государственные (муниципальные) должностные лица имели бы льготы при повышении образовательного уровня, получении медицинского обслуживания, накоплении дополнительного пенсионного обеспечения. Одновременно необходимо определить порядок лишения этих льгот за коррупционные правонарушения.

Требуется суперведомство

В России назрела необходимость создания Государственного комитета по противодействию коррупции, подотчетного исключительно президенту РФ. В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции данный орган должен обладать необходимой самостоятельностью, с тем чтобы он мог выполнять свои функции эффективно и в условиях свободы от любого ненадлежащего влияния. Для выполнения возложенных на него функций комитет должен быть обеспечен необходимыми материальными и кадровыми ресурсами, а также специализированным персоналом.

Особое значение приобретают полномочия такого комитета. В его компетенцию должны входить разработка, проведение и координация государственной антикоррупционной политики, реализация мер, направленных на эффективное предупреждение коррупционных правонарушений, поддержка и развитие международного сотрудничества и технической помощи в противодействии коррупции, включая принятие мер по возвращению в страну коррупционных доходов.

Государственный комитет по противодействию коррупции должен обладать полномочиями вести собственные расследования с применением всего арсенала оперативно-разыскных средств, ходатайствовать перед вышестоящими организациями о прекращении полномочий должностных лиц, приостанавливать исполнение обязанностей государственными или муниципальными служащими на время проведения антикоррупционного расследования. Комитет должен принимать и рассматривать все сообщения, в том числе анонимные, содержащие доказательную базу о любых случаях, которые могут быть квалифицированы как коррупционные преступления.

Не означает ли это предложение создания нового силового суперведомства? Да, означает. В условиях, когда совокупный коррупционный оборот страны превышает объем федерального бюджета, более мягкие меры окажутся бессмысленными. Однако во избежание возможных злоупотреблений необходимо детально проработать и законодательно утвердить задачи, функции и полномочия будущего комитета.

Общественный контроль

В настоящее время привлечение в процесс противодействия коррупции гражданского общества приобрело особенно актуальный характер. В этой связи имеет смысл вернуться к созданной во времена СССР системе народного контроля. Напомним, что в последние годы советской власти комитеты народного контроля функционировали в соответствии с законом о народном контроле в СССР, принятым 30 ноября 1979 года.

К основным функциям системы народного контроля были, в частности, отнесены борьба с проявлениями ведомственного подхода к делу, бюрократизмом, любыми попытками обмана государства, совершенствование работы государственного аппарата, контроль за соблюдением законодательства при рассмотрении предложений, жалоб, заявлений граждан, проверка состояния этой работы в органах государственной власти и общественных организациях.

Не об этих ли функциях уже многие годы говорят в обществе? Но функции – ничто без законодательно закрепленных полномочий. А полномочия контрольных органов, согласно закону о народном контроле в СССР, заключались в следующем: давать соответствующим органам или должностным лицам обязательные для исполнения поручения о проведении проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий; обязывать должностных лиц устранять вскрытые недостатки; вносить необходимые предложения в органы государственной власти и местного самоуправления.

Как видно, основными задачами органов народного контроля СССР была охрана государственных интересов, интересов общественных организаций, защита прав граждан от нарушений со стороны государственных и общественных органов и их должностных лиц. Деятельность системы народного контроля распространялась почти на все министерства, государственные комитеты, ведомства, отделы и управления исполкомов местных Советов народных депутатов, предприятия и организации.

Комитеты народного контроля могли ставить вопросы об отмене распоряжений должностных лиц, нарушающих интересы предприятий или ущемляющих права граждан. В тех случаях, когда распоряжения и действия должностных лиц имели явно незаконный характер и могли причинить существенный вред государственным или общественным интересам либо правам граждан, они могли быть приостановлены с сообщением об этом руководителям соответствующих органов для принятия необходимых мер. В соответствии с п. 6 ст. 23 закона о Прокуратуре СССР на постановления комитетов народного контроля распространялся прокурорский надзор.

Возрождение системы народного контроля в наши дни возможно под эгидой Общественной палаты – например, в формате Комитета общественного контроля Российской Федерации. Существующую плановую ротацию членов Общественной палаты можно было бы распространить на формирование кадрового состава Комитета общественного контроля, сотрудники которого, как и в советское время, должны выполнять свои функции на общественных началах. Важно также предусмотреть алгоритм взаимодействия комитета с правоохранительными структурами, законодательно утвердить положение, по которому постановления комитета в пределах предоставленных полномочий были бы обязательны для исполнения всеми должностными лицами как государственного, так и негосударственного сектора. Еще один важный момент – законодательное разграничение деятельности Комитета общественного контроля и Счетной палаты Российской Федерации.

Альтернатива есть...

Внедрение представленных предложений в практику противодействия коррупции – дело трудное. В поиске альтернатив антикоррупционных мероприятий обратимся к русской классической литературе. В повести Николая Лескова «Смех и горе» мировой посредник Готовцев восклицал: «Я честный и неподкупный человек, который горло вырвет тому, кто заикнется про мою честь: я школами взятки брал!» Кроме школ в той истории в качестве взяток фигурировали больницы, книги и учителя. Таким образом, альтернатива государственной антикоррупционной политике вырисовывается простая: по аналогии с корпоративной социальной ответственностью в России можно попытаться внедрить коррупционную.

Чем не выход?