Алексей Арбатов Как известно, в декабре 2009 года истекает срок российско-американского Договора о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ). Договор был подписан в 1991 году и окончательно вступил в силу в 1994-м, его еще называют СНВ-1. В соответствии с ним к началу текущего десятилетия стороны сократили свои стратегические ядерные силы (СЯС) до уровней в 6000 боезарядов и 1600 носителей и ввели сложный комплекс качественных и структурных ограничений для этих вооружений.
На смену СНВ-1 должен был прийти московский Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов (СНП), подписанный в 2002 году и предполагавший уменьшение СЯС до 1700–2200 ядерных боезарядов. Однако России и США не удалось согласовать для этого договора ни правил, определяющих, по сколько боеголовок следует засчитывать для каждого типа ракет, ни системы контроля соблюдения – и соглашение «повисло в воздухе».
Действуя в духе Договора о СНП, Россия и США к настоящему времени несколько сократили свои СЯС (до 850 и 1200 единиц по носителям и до 4100 и 5900 по боеголовкам соответственно – по правилам СНВ-1). Благодаря всеобъемлющему контролю соблюдения СНВ-1 сейчас у сторон есть детальное представление о состоянии СЯС друг друга. Но после истечения срока действия СНВ-1 они смогут полагаться только на национальные технические средства контроля, а Договор о СНП окончательно утратит связь с реальностью.
Разоруженческий вакуум
Итак, впервые за сорок лет в важнейшей сфере военно-политической безопасности России, США и всего мира наступит правовой вакуум с растущей неопределенностью в отношении стратегических возможностей и намерений друг друга. Избежать этого помог бы новый договор на смену СНВ-1, но после ряда переговорных раундов стороны, похоже, оставили попытки достичь согласия.
Такая ситуация возникла не вдруг. Вот уже полтора десятилетия, прошедших после заключения СНВ-1, между Россией и США не было реализовано ни одного договора в сфере ядерного разоружения. После выхода США из Договора 1972 года по ПРО рухнули договор 1993 года СНВ-2, рамочный договор СНВ-3 и соглашение 1997 года о разграничении стратегической и тактической систем ПРО, не ратифицирован Договор 1996 года о запрещении ядерных испытаний, в тупике оказалась разработка договора о запрещении производства разделяющихся материалов в военных целях (ДЗПРМ).
Доживающая последние месяцы администрация Буша не может преодолеть своей аллергии к договорам о разоружении, которая изначально объяснялась ее нежеланием связывать себе руки, и уповает на огромное военно-экономическое превосходство США над всем миром. Конечно, к концу правления республиканцев положение Америки изрядно ухудшилось, прежде всего из-за провала иракской авантюры. Но политическое руководство ведет переговоры формально, скорее «для отвода глаз», нежели с серьезным стремлением достичь компромисса, как это было раньше.
Что касается России, то, несмотря на периодические призывы ее руководства в пользу нового договора, линии Вашингтона не было противопоставлено ничего существенного ни в политико-дипломатическом, ни в военно-техническом отношениях. А с недавнего времени в Москве возникло намерение присоединиться к демонтажу остатков системы разоружения и выйти из Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (РСМД, 1987 год). Со стороны России в последние годы наблюдалась удивительная пассивность и отсутствие реального интереса к проблемам разоружения – по сравнению, скажем, с энергетической политикой или торговлей оружием. Этот интерес оживился только недавно в свете скорого истечения срока СНВ-1.
Самое простое решение могло бы состоять в продлении срока действия СНВ-1 после декабря 2009 года до тех пор, пока не будет выработан новый договор. Возможно, к этому варианту в конце концов придется вернуться, но он имеет ряд серьезных недостатков. Например, так называемое «правило типа» не позволяет России оснащать ее самую успешную новую систему – межконтинентальную баллистическую ракету (МБР) типа «Тополь-М» разделяющимися головными частями индивидуального наведения (РГЧ ИН) без значительной модификации габаритов всей ракеты. Для обеих сторон система контроля СНВ-1 слишком обременительна и при этом связана с ограничениями, которые уже не влияют на стратегический баланс.
Поэтому на состоявшихся в последние годы переговорах стороны выдвинули иные предложения – о заключении нового договора по стратегическим вооружениям. Вашингтон ставит во главу угла согласование режима широкой транспарентности, позаимствовав максимум из «меню» мер контроля по СНВ-1, в целях сохранения взаимного доверия и предсказуемости. Причем это соглашение предлагается сделать документом, политически, но не юридически обязывающим.
Такой подход вызывает серьезные возражения. Все меры контроля СНВ-1 тесно привязаны к его количественным и качественным ограничениям и без оных лишаются смысла. Для простых уровней Договора о СНП такой режим контроля явно избыточен. Стороны едва ли смогут договориться о том, что исключить, а что сохранить из «меню» СНВ-1, – этому помешает асимметричность состояния и планов развития их СЯС. К тому же, памятуя об истории с политическими обещаниями не расширять НАТО, данными Западом во время объединения Германии, Москва вполне обоснованно больше не хочет идти на что-либо, кроме юридически обязывающих договоренностей.
Политика и технология разоружения
Россия предложила выработать новый договор на смену СНВ-1, но и этот вариант вызывает большие сомнения. Ведь на смену СНВ-1 уже есть договор – о СНП, который должен действовать до 2012 года. В истории были прецеденты, когда новый договор приходил на смену прежнему до истечения срока действия последнего. Например, СНВ-2 должен был упреждающим порядком заместить СНВ-1, а СНВ-3 – таким же образом сменить СНВ-2. Это обусловливалось намерением досрочно перейти к более радикальным мерам разоружения. Однако пытаться заключить новый договор на ту же тему и с тем же контрагентом из-за того, что не удалось завершить работу над предыдущим, – было бы весьма своеобразным дипломатическим новшеством.
Негативное отношение Москвы к Договору о СНП в том формате, как он практически существует, объясняется тремя главными моментами. Во-первых, он ограничивает только ядерные боезаряды (в СНВ-1 речь идет просто о боезарядах). План США оснастить часть своих стратегических ракет обычными высокоточными боеголовками в рамках концепции «Глобального удара» (вызывающей большое беспокойство у России) вывел бы такие средства из-под потолков 1700–2200.
Во-вторых, неприемлем сложившийся де-факто принцип, согласно которому США относят упомянутые потолки только к «оперативно развернутым» боезарядам, то есть к тем боеголовкам и бомбам, которые якобы реально размещены в каждый данный момент на ракетах и бомбардировщиках, а не к тем, которые могут там быть исходя из наличия «посадочных мест». Такой подход позволяет США проводить сокращения по СНП преимущественно путем «разгрузки» – снимая и перемещая на склады часть боеголовок, крылатых ракет и авиабомб с многозарядных баллистических ракет и бомбардировщиков, не демонтируя при этом сами носители. Разница между полной (по правилам СНВ-1) и «оперативной» загрузкой СЯС, объявленной Пентагоном, может быть очень велика (в настоящее время достигает порядка 300 единиц по носителям и 3000 по боезарядам).
Вопреки широко распространенному заблуждению, проблема не в том, что США не ликвидируют сокращаемые ядерные боезаряды. За почти сорок лет ограничения и сокращения стратегических вооружений стороны никогда не договаривались о ликвидации ядерных боезарядов, оставляя это на усмотрение друг друга (хотя в рамочном договоре СНВ-3 содержалось намерение обсудить этот вопрос). На самом деле проблема в том, что, сокращаясь путем «разгрузки» носителей, США оставляют себе теоретическую возможность выйти из договора и быстро вернуть боезаряды на ракеты и самолеты, и это резко увеличивает ядерный потенциал. В силу асимметрии в технических характеристиках и фазах развития СЯС все российские носители к 2012 году будут «загружены» полностью, и в пределах потолков 1700–2200 у нас такого возвратного потенциала не будет.
Третий момент в том, что СНП в отличие от СНВ-1 не запрещает базирование стратегических сил вне национальной территории, и это гипотетически может создать проблемы в контексте расширения НАТО.
Нежелание Москвы принимать за основу нового соглашения Договор о СНП, таким образом, вполне объяснимо. Непонятно другое – на чем основаны расчеты добиться по этим вопросам лучшей сделки, чем та, что была заключена сразу после 2002 года. Состояние и перспективы стратегического баланса стали для США не менее, а более благоприятными. Имеющиеся у них (считая по правилам договора СНВ-1) 1200 носителей и 5900 боезарядов можно при желании поддерживать в эксплуатации еще двадцать и более лет. Россия сейчас располагает примерно 850 носителями и 4100 боеголовками. Но – независимо от каких-либо договоров – из-за быстрого вывода устаревших вооружений и медленного ввода современных систем в российских СЯС к 2012 году останется не более 460 носителей и 2000 боезарядов, причем полностью новые системы будут составлять меньше 30%. К тому же по сравнению с 2002 годом политические отношения России и США резко ухудшились.
В поисках выхода
Российско-американский диалог по стратегическим вооружениям является незаменимой «несущей конструкцией» общих отношений двух великих держав и стабилизатором международной политики в целом. В этом помимо военной специфики огромная политическая важность предотвращения договорно-стратегического вакуума после того, как в 2009 году истечет срок действия СНВ-1.
Это тем более необходимо, поскольку в 2010 году предстоит очередная Обзорная конференция по Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). Если в сфере ядерного разоружения возникнет разрыв, то другие государства – члены Договора обвинят РФ и США в прямом нарушении обязательств, зафиксированных в статье VI ДНЯО («вести переговоры┘ по прекращению гонки ядерных вооружений»), и провалят все попытки упрочить режим нераспространения.
Наилучшим вариантом выхода из стратегического тупика было бы юридически обязывающее соглашение по данной проблеме с действующей администрацией США, то есть заключенное до того, как в январе 2009 года на смену ей придут преемники. Но если с нынешней администрацией договориться не удастся, в качестве запасного варианта следует готовить быстрое достижение соглашения с новым руководством США до истечения срока СНВ-1 в декабре 2009 года.
Это предполагает и в первом, и во втором случаях достаточно простое соглашение, не требующее длительных переговоров. Может быть, следующая администрация США захочет создать на этой ниве что-то свое и грандиозное, но пока об этом будут вестись переговоры, стратегические отношения должны иметь твердую точку опоры. Как отмечалось выше, простое продление действия СНВ-1 – возможный вариант, но он создал бы военно-технические и политические проблемы.
Поэтому за основу нового соглашения лучше всего было бы все-таки взять Договор о СНП от 2002 года, а не какой-то переработанный вариант СНВ-1. В то же время это соглашение должно иметь некий элемент новизны (после подписания Договора о СНП прошло уже шесть лет). Тем более если договариваться придется со следующей администрацией США.
В новом соглашении можно из уровней 1700–2200 взять за основу нижний, то есть 1700 единиц. Сейчас этот нижний уровень – чистая символика: стороны могут иметь и меньше и больше 1700 боезарядов (но не более 2200). Главная проблема, которую надо при этом решить, связана с правилами, определяющими, как засчитывать боезаряды.
Что касается обычных боеголовок, то нужно добиться от США согласия на их зачет наравне с ядерными боезарядами. В ином случае потребовались бы крайне «интрузивные» методы контроля, на которые США и тем более Россия вряд ли готовы сейчас пойти. Американцы пока не планируют развертывать большое число таких боеголовок (максимум несколько десятков), и при достаточно высоком общем потолке (1700 единиц) это мало ущемит их ядерные силы. А для России это было бы важным прецедентом на будущее, если США решат расширить свой потенциал «Глобального удара».
Вопрос «оперативно развернутых» вооружений и возвратного потенциала более сложен. По СНВ-1 часть сокращений тоже осуществлялась путем «разгрузки». В качестве решения тогда были согласованы правила, по которым можно было снять не более двух боеголовок с каждого носителя без замены платформы разведения РГЧ ИН и не более четырех боеголовок даже при замене платформы. Замена платформы – дело дорогостоящее и долгое, и такое ограничение довольно жестко связывало возвратный потенциал.
На этой основе можно было бы найти компромиссное решение и сейчас. Так, можно несколько «либерализовать» правила «разгрузки» по СНВ-1 – например, не больше трех-четырех боеголовок без замены платформы разведения и не больше пяти-шести с такой заменой. Россия легко впишется в этот потолок, сняв выработавшие свой ресурс вооружения и сэкономив тем самым немалые средства на продление их службы. При сохранении триады у нее останется около 700 боеголовок на 300–380 МБР (в зависимости от числа развернутых ракет «Тополь-М» с РГЧ и степени «разгрузки» старых многозарядных МБР), 8–9 подводных лодок (600 боеголовок) и 50 бомбардировщиков с 400 крылатыми ракетами воздушного базирования (КРВБ).
Соединенные Штаты к 2012 году при потолке 1700 боезарядов могли бы, например, иметь 14 подводных лодок с 336 ракетами «Трайдент-2» и около 1000 боезарядов на них (по 3 на ракете), 300 МБР «Минитмен-3» (по 1 боеголовке) и около 400 боезарядов на 70 бомбардировщиках (остальные самолеты были бы переоснащены для неядерных задач). Если же США решат сэкономить на замене платформ разведения РГЧ для ракет «Трайдент-2» и оставят по 4–5 боеголовок на каждой, то им пришлось бы сократить больше МБР «Минитмен-3», бомбардировщиков с КРВБ или уменьшить число подводных лодок до 10–12 единиц. В зависимости от выбранного варианта возвратный потенциал США составил бы от 2300 до 1500 ракетных боеголовок, а стоимость и время возврата зависели бы от разрешенного числа «разгрузки» боеголовок ракет «Трайдент-2» без замены платформ РГЧ.
Даже крупный возвратный потенциал США менее опасен при условии замены платформ разделения РГЧ ракет «Трайдент-2». Вместе с тем за более благоприятные для США условия можно получить их уступки по другим важным для РФ вопросам – скажем, о запрете размещения СЯС вне национальной территории, о зачете вооружений бомбардировщиков по реальной загрузке или об ограничении ПРО в Европе.
Значение возвратного потенциала США можно нейтрализовать и военно-техническим путем. Главный способ здесь состоит в том, чтобы обеспечить мощный производственный задел на случай необходимости быстрого ответного наращивания ракетных сил. У России основа для этого только одна – грунтово-мобильная система «Тополь-М». Из-за стоимости и сроков строительства вооружений и инфраструктуры ни шахтные МБР, ни бомбардировщики, ни ракетные подводные лодки не могут предоставить такую возможность. Сейчас производится порядка 5–7 МБР «Тополь-М» в год. Если будет создан промышленный потенциал увеличения этого производства до 30–40 ракет ежегодно (на что рассчитан Воткинский ракетный завод) и оснащения их системой РГЧ, то при необходимости можно было бы за три-четыре года добавить к российским СЯС около 1000 боеголовок. Причем эта система имеет повышенную живучесть и гарантированно прорывает любую вероятную систему ПРО. Тогда помимо нового договора американский возвратный потенциал уверенно сдерживала бы российская возможность быстрого наращивания СЯС.
Вовремя подкрепив «несущую конструкцию» российско-американских отношений и глобальной безопасности, две державы могли бы после этого в течение трех-четырех лет без спешки заниматься выработкой более существенного договора – о СНП-2 на период после 2012 года. Но это уже тема отдельной статьи.
