Андрей Нечаев Проект концепции экономического развития России до 2020 года напоминает красивую сказку с либеральным оттенком. Про либерализм программы чуть позже, а вот многие ее целевые установки иначе как сказочными не назовешь.
Амбициозные цели или фантазии?
Средняя продолжительность жизни в 75 лет уже через 12 лет. Повышение ВВП на душу населения до 70% от уровня наиболее развитых стран. Средняя заработная плата в 2700 долларов... Что ж, без амбиций с подобной программой не стоило и затеваться, лишь бы они были здоровыми.
У демографов, как «отче наш» повторяющих тезис об инерционности демографических процессов, цифры продолжительности жизни вызывают кривую улыбку.
Совпадение в программе темпов роста ВВП в долларах по паритету покупательной способности валют с темпами его роста в рублях означает, что этот паритет к 2020 году не изменится. Загадка, как удастся этого добиться при нашей инфляции, которая на 2009–2011 годы планируется в 6–9% в год и лишь к 2020 году снизится до 3%. Разве что Бен Бернанке разгонит рост цен в Америке до российских показателей.
Намечаемый уровень зарплаты в долларах при ожидаемой стабилизации реального эффективного курса рубля после 2011 года означает ее рост в рублях более чем в 5 раз. Трудящиеся скажут спасибо. Макроэкономиста смущает, что рост производительности труда намечен всего в 2,4 раза. Интересно, как при таком соотношении будет обеспечен рост конкурентоспособности нашей экономики, тем более если учесть еще и прогнозируемый рост «экологических издержек» до 1–1,5% ВВП.
Средняя пенсия планируется в размере 30% от средней зарплаты. Здесь амбиции явно покинули наших проектировщиков. В странах ОЭСР, с которыми мы ныне соревнуемся, коэффициент замещения пенсией зарплаты составляет от 55 до 80%. Однако и скромные 30% при прогнозируемых темпах увеличения зарплат означают рост средней пенсии к 2020 году в 6,3 раза. Добавьте ожидаемый рост числа пенсионеров и изменение соотношения пенсионеров и работающих в пользу первых. Резонный вопрос – хватит ли денег? Про пенсионную реформу в программе сказано немало. Однако предлагаемые меры дадут зримый эффект в долгосрочной перспективе, а за 12 лет такой рост пенсий не обеспечат. Остается «раскассировать» для пенсионеров фонд национального благосостояния или резервный фонд. В принципе ничего страшного в посягательстве на этих «священных коров» ради благой цели нет. Но как оно отразится на инфляции? Ее заметное ускорение при расходовании средств стабфонда внутри страны еще недавно было главным аргументом Минфина против такого их использования.
В отношении инфляции авторы также отказались от серьезных амбиций. Видимо, многолетние провалы правительственной антиинфляционной политики не позволили им заложить в прогноз даже на 2015 год рост цен менее 4,5%. Хотя снижение инфляции до 4,5% 11,9% (в 2007 году 11,9%, в 2008-м ожидается еще больше) станет несомненным достижением.
Авторы концепции верно выявили еще одну болевую точку. Быстрый рост импорта может начиная с 2010 года сделать сальдо внешней торговли отрицательным, что создает условия для того, чтобы прекратилось укрепление рубля. В концепции предполагается стабилизация реального эффективного курса после 2011 года и покрытие возникающего дефицита баланса текущих операций за счет прихода иностранного капитала. Объем чистого притока капитала, по оценке авторов, возрастет в несколько раз (до 3–3,5% ВВП). Покрытие отрицательного сальдо текущих операций притоком капитала приведет к стабилизации золотовалютных резервов. Это позволит Банку России перейти к свободному плавающему курсу рубля. Вот, пожалуй, одна из главных макроэкономических новаций концепции. Но кардинально улучшить наш инвестиционный климат уже к 2011 году вряд ли удастся. Чем в таком случае будет стимулироваться масштабный приток иностранного капитала, особенно если через два года ситуация на мировых финансовых рынках не улучшится? Нельзя исключить, что либо резервы Центробанка не стабилизируются, а заметно снизятся, либо он пойдет на девальвацию рубля.
Много вопросов оставляет и раздел, связанный с повышением доступности жилья. Выход в близком будущем на ввод жилья в 150–170 млн. кв. м в год против 50 млн. в 2006 году потребует экстраординарных усилий, учитывая дефицит стройматериалов и высокий уровень монополизма в этом секторе. Так, по прогнозам производителей цемента, его дефицит к 2014 году, то есть к середине срока реализации программы, составит от 15 до 33%. Есть и другие проблемы. Планируется полное выведение из использования ветхого и аварийного жилья, которого у нас, по разным оценкам, до 20% жилого фонда. В нем проживают в основном малообеспеченные семьи, которые могут рассчитывать лишь на бесплатное жилье в рамках социального найма. Добавьте очередников, преимущественно тоже малообеспеченных (средний класс и богатые свои жилищные проблемы уже решили или решают, в том числе через ипотеку). Плюс бесквартирные военные и уволившиеся с военной службы, которым по закону также положено жилье за государственный счет. Способен ли бюджет профинансировать такие затраты – даже с учетом недавно созданного специального фонда? Пока этих расчетов в программе нет.
Заметим, что рост бюджетных расходов на социальную сферу с нынешних 8,1 до 9,8–10,3% ВВП представляется более чем скромным на фоне тех масштабных задач, которые для нее запланированы. Видимо, у авторов не поднялась рука кардинально сократить долю бурно росших в последние годы расходов на нужды силовых ведомств.
Разочаровывает раздел про реформу налоговой системы. Он сводится к общим тезисам о снижении в перспективе НДС, совершенствовании единого социального налога и амортизационной политики, изменении налогообложения добычи и экспорта нефти и природного газа. Как реформирование налоговой системы будет стимулировать инвестиции бизнеса в инновационную деятельность – в программе ни слова. Любопытно, что концепция предполагает снижение доходов бюджета уже в следующем десятилетии до 31–33% ВВП против нынешних 39,5%, что означает заметное сокращение налогов. Почему тогда предложение снизить НДС в 2009 году вызывает сейчас яростное сопротивление?
Декларируется создание эффективной системы налогообложения недвижимости как важного источника доходов региональных и местных бюджетов, и за этим явно угадывается повышение налога на недвижимость по сравнению с нынешним. Однако хотя бы несколько конкретных цифр о планируемых ставках налогов и условиях их применения дали бы бизнесу более полезные практические ориентиры, чем можно получить из этих общих тезисов.
Утверждения авторов об обеспечении ведущих позиций России в ВТО и ОЭСР, куда нас пока не приняли и неизвестно когда примут, о превращении России в мировой финансовый центр вызывают добрую улыбку. Амбициозностью всего документа диктуется и подобный максимализм.
Есть в программе и загадочные тезисы типа «исключение дискриминации пожилого населения и инвалидов в оказании медицинской помощи посредством усиления дифференциации тарифов на медицинские услуги». То ли со стариков и инвалидов в больницах будут брать меньше, то ли, напротив, за их лечение врачам будут платить больше. Но это все нюансы.
Гимн либерализму
А теперь о главном. При всей декларативности ряда тезисов авторов предлагаемые механизмы достижения цели выглядят убедительнее самих целей и их количественных характеристик. Однако не покидает ощущение «дежавю». Планируемые в концепции институциональные изменения и структурные реформы очень напоминают «программу Грефа». Временами отмечаешь почти текстуальные совпадения. Неужели без малого восемь лет просто потеряны?!
Да, в той программе не было обилия слов про инновации и экономику знаний. Но были те же правильные тезисы про развитие демократических институтов, эффективные механизмы правоприменения, создание конкурентной среды, формирование условий для развития бизнеса, снижение административных барьеров, прекращение избыточного госрегулирования экономики, развитие саморегулируемых организаций и т.п. В ней были почти все предлагаемые механизмы развития здравоохранения, образования, пенсионной системы. В силу отсутствия восемь лет назад стабилизационного фонда авторы той программы предлагали даже более радикальные, но вполне конструктивные меры реформирования этих важных сфер.
Признаюсь, я давно не видел такого набора либеральных идей в правительственном документе. Гимном экономическому либерализму звучат тезисы о том, что государство может создать условия для конкуренции и развития бизнеса, но не должно подменять бизнес собственной активностью, о снижении административных барьеров в экономике и превращении России в страну с низким уровнем коррупции, о прекращении избыточного государственного регулирования экономики.
Дорогого стоит наступившее вновь осознание властью таких важных истин, как необходимость защищенности личной безопасности граждан и прав собственности, включая интеллектуальную. Вопрос лишь в том, как это понимание соотносится с изъятием государством собственности частных компаний под предлогом неуплаты налогов или нарушения процедур приватизации. А бурно развивающееся рейдерство, осуществляемое при явном попустительстве, а чаще при активном участии правоохранительных органов и судебной системы?
Солидарен с утверждением программы, что переход к инновационному социально ориентированному развитию невозможен без институтов демократии, эффективных механизмов гражданского общества, участия его представителей в принятии ключевых решений, общественного контроля над органами власти, низкого уровня коррупции. Увы, про общественный контроль над властью при нынешнем выборном законодательстве и особенно его практическом применении, фактической отмене референдумов, госконтроле над основными СМИ, ограничении прав на митинги и шествия, давлении на оппозицию и прочих нарушениях политических свобод граждан можно забыть. Любопытная частность: в концепции есть тезис об уменьшении административных барьеров в деятельности НКО. Интересно, как он согласуется с недавно принятым законом об НКО, эти барьеры явно усиливающим? В последние годы государство не сделало ничего для развития гражданского общества, если, конечно, не сводить его к созданной сверху Общественной палате.
Про низкую коррупцию при ее нынешнем уровне даже и говорить неловко.
Явно чувствуя разрыв между собственными демократическими рецептами и сегодняшней действительностью, авторы концепции пускаются в рассуждения об особенности нынешнего исторического момента, которая заключается якобы в становлении некоей «работоспособной компетентной демократии» (интересно, как она соотносится с «суверенной демократией»?). Подобная демократия (вероятно, в отличие от традиционной) должна создать предпосылки для массового, а не избирательного инновационного процесса, ориентированного на глобальную конкуренцию. Сей туманный тезис логично завершается загадочной формулой развития «демократия – человек – технологии», которую России предстоит воплотить в практику жизни общества. Воистину авторам концепции не позавидуешь. Предлагать либеральную, демократическую программу недемократической власти – задача не из легких. Вот и приходится изобретать «компетентную демократию» и прочие странные формулы. Недавно избранный президент давал авторам шанс избежать подобных новаций, ранее заявив, что не знает демократии с добавлением разных прилагательных, но они им не воспользовались.
Мечты и реалии
Входит в противоречие с сегодняшней ситуацией и предложение авторов об обеспечении сбалансированности обязательств, финансовых ресурсов и полномочий между федеральным Центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением. В последние годы принцип бюджетного федерализма на практике подвергся ревизии. Федеральный Центр концентрировал все возрастающую часть финансовых ресурсов. Число регионов-доноров сокращалось как шагреневая кожа, а финансовые обязательства охотно перекладывались на плечи региональных и местных властей. Субсидии и дотации из федерального бюджета все чаще увязывались с лояльностью региональных властей, в том числе с обеспечением заданных Кремлем результатов выборов. Аналогичная схема воспроизводится и в отношениях региональной и муниципальной власти.
Пожалуй, наибольший разрыв между положениями программы и политикой последних лет наблюдается применительно к роли государства в экономике. Либеральный экономист ликует, читая, что для перехода к инновационному развитию необходимы сокращение участия государства в управлении собственностью, концентрация государственного предпринимательства в отраслях, связанных с обеспечением национальной безопасности и развитием инфраструктуры, обеспечение равных условий конкуренции в секторах, где функционируют и государственные, и частные компании, формирование эффективной системы управления госсобственностью на основе строгого соответствия состава госимущества функциям государства.
Только как это соотнести с отмеченной выше активной деприватизацией собственности, с ключевой ролью в подавляющем большинстве отраслей компаний, находящихся под контролем государства, с наличием в стране нескольких тысяч государственных и муниципальных предприятий? В последние годы число вновь созданных ГУПов и МУПов превысило число приватизированных. Является ли обеспечением равных условий конкуренции государственных и частных компаний недавнее получение «Газпромом» без тендера более десятка газовых месторождений?
Видимо, расширенной трактовкой национальной безопасности объясняется намерение передать госкорпорации «Ростехнологии» гигантские активы во многих отраслях, включая несколько сотен фармацевтических предприятий, или создание госкорпорации для проведения Олимпиады в Сочи.
Непросто будет обеспечить «снижение государственного участия в банковских институтах», если все, за малым исключением, ведущие банки страны находятся под государственным контролем. В 2007 году к ним добавилась еще одна госкорпорация – «Банк развития» с немалым капиталом.
Кстати, тему госкорпораций и государственных холдингов авторы концепции деликатно обошли, упомянув лишь единожды. А ведь их создание стало в последний год доминантой государственной политики в области управления собственностью.
Плохо согласуется с недавним решением правительства о значительном росте тарифов естественных монополий в ближайшие три года пожелание авторов концепции о создании механизма эффективного государственного управления естественными монополиями, включая стимулы для снижения их издержек и повышения эффективности инвестиционной политики. Пока интересы других секторов экономики и населения откровенно приносятся в жертву интересам госмонополистов.
Мощный толчок развитию инвестиционных процессов, в том числе увеличению ввода жилья, дала бы реализация предложений о развитии рынка земли и недвижимости, повышении его прозрачности, выстраивании малозатратной для бизнеса системы учета прав собственности на земельные участки и объекты недвижимости. Увы, звучат эти тезисы давно, а практических действий мало. Уровень бюрократизации и коррупции в том, что связано с землей и недвижимостью, чудовищный.
* * *
Примеры драматического несовпадения рекомендаций концепции и нынешней политики можно продолжать долго. К чести авторов, они понимают, что от кардинального реформирования российской экономики и политической системы на основе либерального подхода и принципов демократии не уйти. Без этого невозможны прорывы на пути к инновационному развитию и вхождению России в число ведущих экономик мира, а главное – к коренному улучшению качества жизни россиян. Это несовпадение, вероятно, и стало причиной задержки с принятием концепции. Она может быть принята и, главное, реализована лишь при готовности власти к радикальным переменам. Готова ли она к ним, мы скоро узнаем. Жаль, если шанс опять будет упущен и эту программу постигнет судьба ее предшественницы.
Дарья Гармоненко