Двуглавая Россия

Никто не знает, не возникнет ли противоборство между президентом и премьером.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)

Спустя месяц после президентских выборов политический строй «постпутинской» России остается такой же загадкой, как и до них. Действующий президент прояснить ситуацию не желает, избранный – не может. Но в том, что они обо всем договорились, – сомнений нет. Комментаторам и экспертам остается догадываться, о чем именно.

Владимир Путин намерен стать главой правительства, аппаратный вес и кадровый резерв которого будут мощнее, чем у президента. Этим объясняется несвойственная потенциальным премьерам самоуверенность: во-первых, он собирается оставаться на посту в течение всего (!) срока полномочий Дмитрия Медведева и, во-вторых, надеется сохранить свои исключительные полномочия без перераспределения полномочий между двумя ветвями исполнительной власти. В то же время и избранный президент, и кандидат в премьеры неустанно дают понять, что сумеют разделить между собой ответственность за страну без ущерба политической и экономической стабильности и, главное, не нарушая буквы закона.

Война исключений

Считается, что в основе новой entente cordiale лежит доверие, но кто здесь договаривающиеся стороны? Политический «уродец» о двух головах родился не из общественного договора и даже не из консенсуса элит. Он – плод интерактива с двумя участниками. Публичную политику в России никогда не жаловали – скорее страшились; но политическая жизнь последнего времени развивается «по нисходящей»: ее логика определяется не политическими и тем более не социологическими закономерностями. Она «вернулась к природе» – точнее, к индивидуальной психологии человека, которая подменяет и электоральные циклы, и конфликты социальных групп, и даже идеологию. Этим и обусловливается крайняя непредсказуемость и неустойчивость современной российской политики. Бессмысленно и противно искать закономерности там, где бал правят нейроны. В ситуации, когда власть в стране монополизировала самая скрытная и закрытая страта, любой политический прогноз может оправдаться лишь по случайному совпадению. Неполитичностью власти, а не профнепригодностью экспертного сообщества объясняется тот факт, что никто не спрогнозировал расклада сил после выборов; неполитичностью власти, а не достижениями «слуг народа» объясняется «любовь» народа к президенту и «ненависть» к его (но пока что не Его) правительству; неполитичностью власти, а не достоинствами личности объясняется и выбор преемника.

В политической истории России можно встретить случаи двоевластия, но в каждом из них правитель светский делил власть с владыкой церковным. Однако после 7 мая нас ожидает нечто такое, что, без сомнения, обогатит если не мировую, то российскую историю, – бицефальная система власти, в которой центр принятия решений расщеплен и нестабилен.

Несмотря на успокаивающие заверения Владимира Путина о «благотворности преемственности для стабильности», есть поводы усомниться в том, что сошедший с российского герба в российскую повседневность орел о двух головах обеспечит эффективное лидерство. Удвоение центра принятия решений грозит расколом – конечно, не в обществе, сознательно отказавшемся от ответственности за свое будущее, а во властной элите, с трудом терпящей появление нового главного арбитра. Несколько лет назад в интервью журналу «Эксперт» Дмитрий Медведев назвал главной угрозой для российской государственности разобщенность элиты. Трагичность его положения состоит в том, что он теперь volens-nolens будет способствовать росту этой разобщенности.

Если случится конфликт, последствия окажутся тяжелейшими. По мнению Станислава Белковского, современной Россией управляют не менее 15 разных групп, интересы которых с трудом уравновешивают друг друга. На поверхность выходят лишь «пузыри» их подводных схваток – в виде арестов крупных чиновников и затяжных судебных баталий. Приблизительное равенство борющихся сил удерживает анархическую систему от коллапса. Но усиление, даже номинальное, второстепенной фигуры не может не привести в движение весь сложный механизм сдержек и противовесов. Если же верховный арбитр, который восемь лет сохранял свой ближний круг в «равноудалении», принял решение сблокироваться с одним крылом, можно с высокой долей вероятности ждать мобилизации противоположного фланга.

Эта ситуация опасна потому, что вертикаль власти не имеет надежного фундамента, кроме «доверия». Современная российская государственность бессистемна, и она обречена оставаться таковой, пока в сознании российского политического класса доминирует представление о суверенитете как праве устанавливать исключения. Вчера были одни «исключения», со знаком плюс или минус, завтра появятся другие. Остается только гадать, кто станет новым ЮКОСом или Gunvor, «Роснефтью» или Зурабовым. «Война исключений» – не фантазия, а реальность. Вряд ли Дмитрий Медведев захочет стать очередным «исключением» – королем без королевства, полководцем без рати. Рано или поздно президент-«исключение» станет устанавливать собственные «исключения». Спасти Россию от раскола элит сможет лишь нынешняя «вертикаль», воплощающая систему всеобщего исключения, когда полстраны с согласия начальства «кормится», «обналичивает», «осваивает» и «обеспечивает порядок» вместо того, чтобы производить, модернизировать, проверять или банально обслуживать население.

О пользе двоевластия

В то же время складывающееся в стране «двоевластие» может открыть и новое окно возможностей для страны. Зерно конфликта, закладываемого формирующейся «бессистемностью», может – если прорастет – принести неожиданные плоды. Распри внутри мнимо единой элиты могут оказаться губительными для некоторых ее членов, но полезными для страны. Прежде всего признаем: первый срок Дмитрия Медведева в аспектах соблюдения законов и принципов морали лучше третьего срока Владимира Путина. Возможное противостояние президента и премьера приоткроет окно для конкуренции между различными видениями настоящего и будущего, пусть и маскирующей банальную борьбу за власть. Но огромную пользу России принесло бы юридическое закрепление двоевластия, при котором президент обладал бы прямым мандатом от народа, а премьер – представлял коллективную волю народных представителей. Институционализация двоевластия стала бы удачным способом легитимизации власти, которая основательно подмочила свою репутацию предрешенными итогами выборов, «суверенной демократией», вымарыванием Государственной Думы, фактической унитаризацией государства и, главное, тотальной безответственностью.

Сегодня трудно предположить, какие последствия для политической системы и экономики страны может иметь разлад в президентско-парламентской команде. Но нет сомнений в том, что они окажутся тяжелыми. Задуматься над тем, как предотвратить противостояние кланов, если Владимир Владимирович и Дмитрий Анатольевич все же поссорятся, нужно уже сейчас: институт преемника с сомнительной легитимностью – ненадежный инструмент передачи власти.

Двойственность свойственна русскому характеру: герб России возвеличивает двуглавого орла; два города, Москва и Петербург, веками оспаривали право именоваться столицей империи. Даже действующая российская Конституция расщепила исполнительную власть надвое, поставив на вершину президента, но доверив осуществление этой власти премьеру. При самостоятельности президента она способна обеспечить единство двойственности. В обратной ситуации премьер беззащитен перед президентом – даже будущий премьер Путин перед новым президентом Медведевым. Гарантировать Путину пост главы кабинета на длительный срок могла бы Государственная Дума, обладай она правом выдвигать кандидатуру главы правительства от имени победившей на выборах партии.

Действующая Конституция не запрещает, но и не предписывает избрание премьер-министра парламентом. «Единая Россия» всем обязана Путину, но она – Голем, поработивший своего создателя. Она стала ключевым элементом обеспечения преемственности власти, а значит – личной неприкосновенности и сохранения всех активов уходящего президента. Опора на «Единую Россию» избавила Путина от необходимости подвергать себя и собственное благополучие тому риску, на который пошел Ельцин, доверивший свою судьбу одному человеку. Партия, говоря словами Владимира Гельмана из многострадального Европейского университета в Санкт-Петербурге, стала средством монополизации административного контроля над политической повесткой дня и пресечения альтернативной координации элит, избавив персоналистского лидера от нелояльных элит.

Восстановить парламент

Отдельные единороссы уже высказались в поддержку идеи о том, что премьер должен представлять парламентское большинство. Действительно, поддержка со стороны парламента является ключевым фактором успеха амбициозных модернизационных усилий. Но выдвинувший премьера парламент должен нести за это ответственность, контролируя правительство. Если «Единая Россия» выиграла выборы под лозунгом «плана Путина», она должна обеспечить выполнение этого плана – даже если этого не захочет сам Путин. Этот шаг стал бы стратегической победой для всего общества по нескольким причинам.

Во-первых, возможность назначать премьера из числа членов победившей партии или депутатов повысит политическую роль парламента и самооценку граждан, которые уже не верят, что их голос что-либо решает. Гражданское общество ныне – копия российского парламента, непрофессионального, бесправного, сервильного. Многолетнее пренебрежение народной волей превратило общество в инертную аполитичную массу, не желающую перемен и развития. Не вернув людям чувства собственного достоинства, невозможно заставить их меняться и изменять окружающую их действительность. Восстановление парламента как органа народного представительства, способного на самостоятельные и ответственные решения, необходимо для оздоровления нации не в меньшей, а, возможно, даже в большей степени, чем целевые программы и национальные проекты.

Во-вторых, зависимость премьера от собственной партии потребовала бы от него быть┘ эффективным. Понятие эффективности, размытое за долгие годы социализма, усилиями власти не прижилось ни в политическом лексиконе, ни на практике. Российские чиновники почти единственные в цивилизованном мире, чья деятельность не проверяется на предмет эффективности. Российский парламент страдает от дефицита критичности по отношению к исполнительной власти и не способен призвать распоясавшуюся бюрократию к ответу. Конечно, наделение его правом назначать премьер-министра не гарантирует, что «ручной» зверь превратится в «дикого», но в этом случае остается надеяться на подвижки в общественном сознании, о которых мы говорили выше. Политические системы западных стран, где премьер назначается правящей партией, крайне чувствительны к любым, даже косвенным признакам неэффективности правительства. Как правило, это ведет к отставке премьер-министра; если же этого не происходит, правящая партия с высокой долей вероятности проигрывает следующие выборы. Первое произошло во Франции в 2003 году, второе – в Польше в 2007-м.

В-третьих, с узакониванием двухчастной структуры исполнительной власти, при которой президент остается наиболее влиятельным лицом в государстве, а парламент становится комплементарным центром принятия если не решений, то хотя бы Решения, политическая элита получит «инъекцию» соперничества. Сегодня все мы вынуждены мириться с той линией развития, которая генерируется в высоких кабинетах. Это вдвойне опасно: и тем, что общество лишено возможности самостоятельно определять свои приоритеты, и тем, что навязываемый нам путь подается как не имеющий альтернативы. Власть получила психологическое преимущество над обществом благодаря тому, что ей удалось убедить граждан в том, что «план Путина» (как совокупность всех предложений власти) – плод высшего, «пастырского» знания, недоступного «человеческому стаду». Если же пост премьера станет предметом конкуренции между политическими кланами, откроется пространство для соперничества, где залогом победы будут не силовые ресурсы, а «прорывные», как любят писать в разных наукоподобных концепциях, интеллектуальные продукты. Соперничество неизбежно выплеснется за пределы властного поля, поскольку для победы придется заручиться поддержкой парламента. Следовательно, борьба за депутатские места станет более острой.

Впрочем, на этом этапе возможно появление побочных явлений. Право контролировать правительство превратит законодательные органы в реальную силу – и, следовательно, повысит ставки в игре под названием выборы. Это приведет к ужесточению правил поведения на электоральном поле, поскольку гарантировать желаемый исход выборов в условиях многопартийности будет проблематично. Что это означает? Дальнейшее сжатие партийно-политического пространства до двух или «двух с половиной» политических партий.

Последние парламентские выборы подтверждают, что власть озабочена «правым уклоном» в партийном строительстве. Изменения в избирательном законодательстве – повышение барьера до 7% голосов, запрет одномандатных округов, невозможность создавать избирательные блоки – привели к сокращению числа партий и структурированию электорального поля. Одновременно это укрепило партии, сумевшие пройти регистрационную селекцию. На этом фоне попытка создать жизнеспособную, но лояльную власти альтернативную партию, а вместе с ней и двухпартийную систему провалилась. Игра на ультрапатриотических настроениях, которую администрация президента затеяла четырьмя годами ранее, показалась слишком опасной и закончилась искусственным расчленением одного из игроков – партии «Родина». Но псевдолевоцентристская «Справедливая Россия» не смогла заполнить образовавшуюся пустоту, а генетическое сходство с «Единой Россией» обрекло ее на поражение. «Суррогатная» конкуренция не получила народной поддержки, и политические очки перешли к коммунистам – управляемым, но все же оппозиционерам.

Последний источник легитимности

Если же настойчиво внедряемые в медийное пространство слухи подтвердятся и Владимир Путин возглавит «Единую Россию» на ее съезде в середине апреля, можно будет говорить о том, что первый шаг на пути превращения России из президентской республики в парламентскую сделан. Пускай неформальный, пускай внеконституционный, пускай обратимый. Это также станет свидетельством того, что попытки окончательно поставить партийную систему под контроль государства будут продолжены. Сегодня, в условиях фактического бесправия парламента, присутствие КПРФ в Государственной Думе и ее роль «второй партии» не представляют угрозы ни лично президенту, ни властной элите (хотя и способны их сильно раздражать). Однако если в аппаратных целях парламенту будет предоставлено право назначать и снимать премьер-министра, вопрос о контролируемой оппозиции вновь обретет актуальность. В этих условиях партии власти понадобится «страховочная веревка», которая при любом раскладе гарантирует избрание нужного человека на высокий пост. Делайте выводы, господа партийцы.

Власть тщательно «зачистила» политический пейзаж, маргинализировала оппозицию и вывела за пределы политического поля широкий слой не поддерживающих правительственный курс граждан. Это снизило легитимность преемника и отразилось на репутации его предшественника, прежде всего в глазах западных политиков. Объединение с парламентом – последний нетронутый источник легитимности, как для сильного премьера, так и для слабого президента. Российские политики сделают ошибку, если не попытаются этот источник мобилизовать.