Враги без границ

Сергей Степашин намерен всячески укреплять Счетную палату как институт гражданского общества.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)

По обвинению в коррупции недавно арестованы несколько сотрудников Счетной палаты. Уже сам факт небывало бурной – от язвительной до сочувственной – реакции общества на это событие говорит о беспрецедентности произошедшего. Ибо, как убеждены граждане, Счетная палата, подобно жене Цезаря, должна быть вне подозрений.

От Аргуса в Византию?

Почему я упомянул о гражданах? Потому, что в отличие от царских или советских времен, когда идентичные учреждения формировались соответственно царским двором или совпартийной верхушкой и обслуживали их интересы, высший контрольный орган новой России, образованный в 1995 году, формируется парламентом – стало быть, обслуживает интересы избравших его граждан. То есть по их поручению и будучи независимым от исполнительной власти, которой те же граждане через свой парламент доверяют расходование бюджетных средств, контролирует правильность и эффективность их использования.

Вот почему граждане все эти годы уподобляли Счетную палату мифологическому Аргусу – неподкупному стражу общественного достояния. Но случилось то, что случилось. Что, разве процедуры работы инспекторов не прописаны с порой удручающей дотошностью? Разве ежегодные планы контрольных мероприятий не составляются коллегиально и гласно? А итоги проверок разве не утверждаются тоже коллегиально? Разве может в таких условиях быть предпринята внешняя или внутренняя попытка изменить и то и другое в угоду политической конъюнктуре или межчеловеческим отношениям? И, наконец, разве не была многократно продемонстрирована результативность соглашений о взаимодействии Счетной палаты с правоохранительными органами и спецслужбами? Риторичность этих вопросов подводит меня к единственному выводу: речь идет не о системном сбое. Тогда о чем же? Мой ответ: причина произошедшего – человеческий фактор.

И вот еще почему я не могу согласиться с рядом СМИ, по мнению которых Счетная палата будто бы стала жертвой разборок между отдельными спецслужбами. Именно Счетная палата инициировала негласное разбирательство и во взаимодействии со спецслужбами соучаствовала в его оперативном сопровождении в духе наших соглашений о сотрудничестве. Так вот: проверка «Энергомаша» выявила не только ощутимые финансовые и конкурентные потери государства в ходе сотрудничества этого предприятия с американскими ракетчиками. Она обнажила факт, мягко говоря, неэффективного использования российского ноу-хау двойного назначения. К «болевым точкам» российско-американских отношений добавилась еще одна. Но для ее врачевания часть СМИ, вольно или невольно, предлагает сомнительное снадобье, замешенное на дискредитации Счетной палаты и ее стравливании с силовиками.

Разговоры об этом уводят государство от борьбы с коррупцией в трясину византийщины.

Панацея – гражданское общество

Убежден, выявление непорядочных сотрудников в наших рядах не есть отражение средней температуры нравственности по Счетной палате. Оно – крайнее выражение ее непрекращающихся усилий по профилактике коррупционных проявлений. И здесь нет места принципу «примите во внимание», то есть должности и прежние заслуги не в счет. Некоторое время назад пришлось уйти аудитору В.Панскову. Покинул Счетную палату аудитор М.Сурков. Больше не работает у нас «главный по кадрам» – директор административного департамента. Ранее были уволены несколько сотрудников.

К счастью, список этот краток. Чтобы он не пополнялся эпизодами, не свойственными более чем 10-летней истории Счетной палаты, принимаются дополнительные внутриведомственные меры. Создана рабочая группа по контролю за подготовкой и проведением контрольных мероприятий на объектах проверок – своеобразная внутренняя ревизия. Сформирована специальная группа по всесторонней проверке кадрового состава. Контроль за приватизацией и эффективностью управления госсобственностью – одно из самых сенситивных направлений нашей работы – после отставки аудитора С.Абрамова, взявшего на себя моральную ответственность за то, что послужило поводом для этих моих нелегких заметок, решено разделить между несколькими аудиторами. Радикально сокращено время между составлением акта проверки и его вынесением на коллегию – разного рода проходимцы не смогут теперь воспользоваться существовавшим зазором. Эти два последних структурных нововведения могут рассматриваться, по сути, как антикоррупционные. Описанная программа мер подготовлена с учетом опыта коллег из стран «большой восьмерки».

Могут сказать: вот, нет парткомов, нет и воспитательной работы. Другие полагают, что страну следует строить, опираясь на «чекистский корпоративизм». Оба варианта испытывались на народе. И, похоже, результаты не вызывают воодушевления у большинства граждан. Убежден, дальнейший путь новой России лежит через укрепление институтов гражданского общества, одним из которых является Счетная палата.

Можно ли расколоть арбуз?

Значимые политические изменения, происходящие в стране, курс на повышение функциональности правительства, расширение государственной составляющей экономических процессов – все это объективно приводит к необходимости усиления важнейшей из многочисленных функций любой системы управления – функции контроля государства в сфере использования национального достояния.

Реализация этой функции просто по определению не может пройти мимо такого рифа, как коррупция, – чтобы наконец взломать его. Актуальность этой «битвы в пути», если использовать название одной из книг советского периода, тем более велика, что растет удельный вес государства в национальном производственном потенциале, набирает силу система госкорпораций, нарастает вал федеральных ассигнований на наукоемкие производства и социальные нужды.

В этом году объем госзакупок, как ожидается, вырастет на 30% и превысит 3 трлн. руб. Между тем именно сфера госзакупок, судя по результатам проверок, проведенных Счетной палатой, остается одной из наиболее коррупциогенных. По различным данным, в прошлом году в коррупционную брешь госзакупок безвозвратно «провалились» 300 млрд. руб. Разительным диссонансом к этой цифре выглядит другая – 300 тыс. руб. На эту сумму Федеральная антимонопольная служба, по данным ее руководства, выписала в том же году ведомственных штрафных постановлений. Читатель легко поделит 300 млрд. на 300 тыс. и убедится, что счет в этом тягостном матче «государство – коррупционеры» составляет 1:1000000. Как складывается такая удручающая пропорция? Даже предусмотренное с 1 октября новыми поправками в закон о госзакупках повышение штрафов для чиновников более чем в два раза – до 50 тыс. руб. – есть всего лишь незаметная царапина на кожуре многомиллионного арбуза под названием «откат». Вот почему, по данным ряда опросов, до 40% респондентов видят решение проблемы коррупции именно в совершенствовании правовой базы. В Счетной палате солидарны с этими настроениями. На заседании коллегии ведомства еще в прошлом году предлагалось принять меры по неукоснительному соблюдению законодательных норм при организации проведения закупок – ужесточение наказания для чиновников, исключение посредников из системы госзакупок, упорядочение конкурсных правил. Некоторые из предложений учтены при выработке упомянутых поправок в закон о госзакупках.

Коррупция против ВВП

И все же это – реактивные меры. Шаги, так сказать, несистемного характера. Они лишь косвенно затрагивают глубинные истоки такого феномена, как постсоветская коррупция.

В хаосе первых лет после развала СССР немощные институты власти безвольно взирали на то, как правившие страной безоглядные либералы форсировали «деэтатизацию» страны. То есть «чем меньше государства, тем лучше». В результате пресловутая «железная рука рынка» смяла такую функцию государства, как контроль. Только в условиях отсутствия в стране органа независимого внешнего финансового контроля первый, так называемый ваучерный этап приватизации мог быть осуществлен в вопиющем противоречии с действовавшим тогда, пусть и несовершенным, финансовым законодательством. В ходе проверки Счетной палатой в 1995 году следующего, «залогового» этапа приватизации установлено, что сумма кредитов, полученных государством от передачи федерального имущества в залог, равняется сумме «временно свободных средств» федерального бюджета, размещенных Минфином в банках, которые и стали победителями в залоговых аукционах.

Легко представить, сколь гнетущим было воздействие итогов приватизации на граждан: они стали свидетелями зарождения тотальной коррупции и административного предпринимательства – этих тягостных последствий бесконтрольности со стороны государства и зияющих брешей в законодательстве. Разительный контраст между официальным морализаторством и реальной практикой подрывал систему моральных ценностей общества. И – подменял ее другой, в которой не получить взятку, не украсть, не использовать служебное положение в корыстных целях считалось благодушием простофили. Кстати, согласно опросам люди простодушные, малообеспеченные от коррупции страдают больше всех – именно среди них до 20% граждан вынуждены давать взятки, тогда как среди людей с хорошим материальным положением – лишь 15%. Увы, и те и другие тормозят развертывание национального производственного потенциала. По данным Российской академии наук, приведенным в ходе организованного Счетной палатой круглого стола, при сохранении нынешнего уровня коррупции темпы роста ВВП будут ежегодно снижаться на 5%.

А если тронуть шурина?

На нынешнем этапе развития страны, когда былая немощь государства сменилась все более решительным использованием его властных функций, оно должно подавить наиболее энергичный движитель коррупции – забюрократизированность экономики в сочетании с пробелами в законодательстве. В целях минимизации коррупции хотя бы до пределов, в которых она не оказывала бы разрушительного воздействия на национальную экономику, государственность и общественную мораль, необходимо ликвидировать сохраняющиеся в налоговом и бюджетно-финансовом законодательстве «прорехи», используемые в неблаговидных целях, прежде всего в сфере возмещения НДС, взимания акцизов на нефтепродукты и алкоголь – именно в этих областях сохраняется широкое поле для коррупции.

Ключевой недостаток действующего законодательства – плохо проработанный институт ответственности за финансовые правонарушения. Из двух десятков составов преступлений, предусмотренных Бюджетным кодексом, в Кодексе об административных нарушениях устанавливается ответственность лишь по двум-трем составам. Не менее актуально повышение степени адресности налагаемого наказания – списание суммы нецелевого использования средств должно производиться не с сотрудников и их организации, а с ее конкретных руководителей. Необходима ревизия законодательства, регулирующего бюджетно-финансовые отношения. С этой целью Государственный НИИ системного анализа Счетной палаты разработал методику, которая была апробирована на антикоррупционной экспертизе таких значимых федеральных законов, как Земельный и Лесной кодексы РФ, Водный кодекс, закон о рекламе.

┘Помнится, у Высоцкого в его знаменитой песне «Разговор у телевизора» есть, пусть и сказанные по другому поводу, такие слова: «Послушай, Зин, не трогай шурина┘» Так вот, Счетная палата предлагает также, чтобы госслужащие любого ранга отчитывались не только о собственных доходах, но и о материальном положении своих близких родственников.

Не Гомера ради

Нам не обойтись без официальной государственной доктрины по противодействию коррупции. В рамках доктрины должен быть принят целый пакет законов и подзаконных актов. Важнейшими из этих документов я бы назвал закон о государственном финансовом контроле. Проект этого закона разрабатывается Контрольным управлением президента, Счетной палатой и правительством.

Для перехода на рельсы системной борьбы с правонарушениями в финансовой области, в том числе с коррупцией, необходимо на федеральном уровне разграничить предметы ведения и полномочия трех «вертикалей» контроля – президентского, внешнего и внутреннего. И речь тут не идет о состязании, подобном соперничеству греческих городов за право называться родиной Гомера.

Если будет достигнута разумная «специализация» контрольных органов, то их совместная работа позволит получить на выходе комплексный результат, своеобразное трехмерное изображение контролируемых процессов. В случае непроясненности компетенции и полномочий различных контрольных органов есть риск нарушить принципы системности – где-то они будут мешать друг другу, толкаясь на одной площадке, а какие-то сферы могут вообще остаться без внимания. Отсюда логически вытекает наше предложение учредить Координационный контрольный совет при президенте, в который вошли бы Контрольное управление президента, Счетная палата, Минфин, Генпрокуратура, а также, возможно, ФНС и Федеральная таможенная служба. Причем речь не идет о Министерстве государственного контроля: решения совета – рекомендательные.

Трансграничность мздоимства

В решениях Саммита G8 2006 года отмечалось, что коррупция угрожает глобальной безопасности и свободной торговле, на коррумпированных должностных лиц опираются оргпреступность и терроризм. Не в последнюю очередь в этой связи Всемирный банк выступил недавно с докладом о новой антикоррупционной стратегии, предусматривающей меры по возвращению в ту или иную страну незаконно вывезенных активов. Во взаимодействии с международными организациями, в том числе с Всемирным банком, российское государство уже активно действует на этом направлении. Определенный вклад в эту работу может внести и Счетная палата, имеющая опыт сотрудничества с контрольно-счетными органами зарубежных государств и их международными организациями.

В частности, Счетная палата могла бы выступить с инициативами о проведении проверок эффективности использования средств международных организаций, выделяемых на реализацию проектов по борьбе с коррупцией в различных странах мира.

В течение 2006–2007 годов Счетная палата в рамках совместного с Управлением государственного аудита Великобритании проекта специально исследовала вопрос о возможностях увеличения своего вклада в усилия России по борьбе с коррупцией. Итоговый совместный доклад «Роль Счетной палаты Российской Федерации в реализации антикоррупционной стратегии государства» был представлен общественности летом текущего года в ходе российско-британского телемоста.

Представляется, что согласованные действия различных органов власти Российской Федерации могли бы в конечном счете превратить участие нашей страны в международной борьбе с коррупцией в эффективный внешнеполитический инструмент. В том числе используемый для налаживания правильной интерпретации деятельности России в борьбе с внутренней коррупцией, а также противодействия возможным информационным провокациям и попыткам дискредитации нашей страны.

А то ведь иной раз получается, как в известной басне: «Не лучше ль на себя, кума, оборотиться?» В начале 90-х годов Россия активно прибегала к внешним займам, предоставление которых увязывалось с задействованием представителей тех или иных западных финансовых институтов. Проведенная Счетной палатой проверка показала, что иные иностранные специалисты из Всемирного банка выторговывали себе непомерно высокие выплаты и премии, что, по сути, было скрытой формой коррупции. Вот уж поистине: мздоимство трансгранично. «Коррупционеры без границ» – отражение неблаговидного универсального явления, актеры которого – враги нравственности, саботирующие моральные нормы гражданского общества в любой стране.