Александр Рубцов
Один бизнес что-то производит, а другой от лица власти торгует разрешениями.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)
Три с половиной года назад, в июле 2003 года, вступил в силу Закон «О техническом регулировании», призванный навести порядок в чрезвычайно важной и значимой как для субъектов экономики, так и для многочисленных контролирующих инстанций сфере, имя которой – стандартизация и разрешительно-контрольная деятельность. В прошлом году правительственная комиссия разработала поправки в данный закон, которые были приняты в первом чтении. Однако сейчас, когда наступает момент второго чтения, подготовлены поправки куда более радикальные, способные реформу технического регулирования фактически свернуть.
О том, что это так, знают все заинтересованные лица. Кроме тех, кто о сути реформы и причинах ее торможения судит только по той ложной информации, которую распространяют сами авторы поправок.
Механизм обмана
Насколько дело не чисто, говорят попытки законспирировать процесс. Правительственная комиссия, за год работы согласовавшая взвешенный пакет поправок, от дела отстранена. Профильная комиссия Думы новый проект поправок тотально разгромила, не получив ни одного внятного ответа на критику┘ и более не собиралась. Парламентские слушания без объяснения причин отменены. Окончательного текста вообще никто не видел. Главный принцип реформы обязывает даже отдельные нормы публично обсуждать не менее двух месяцев. Но оказывается, сам базовый закон можно править на корню за день до внесения и втихую.
Это – лихая кавалерийская атака в состоянии паники. Любое публичное обсуждение проекта тут же выявляет в нем бюрократический реванш, личные интересы, грубые ошибки и факты откровенного обмана. Поэтому счет идет на дни. Прятать протестные письма, фильтровать информацию, контакты и дезинформировать руководство можно. Но недолго.
Главная составляющая обмана заключается в том, что поправки якобы не меняют концепции реформы. На самом деле они ее просто отменяют.
Президент сказал: «Ведомственное нормотворчество является главным тормозом в развитии предпринимательства». Выход: обязательные нормы вводить не ведомственными актами, а законами (как это предусмотрено Конституцией РФ и как это делается в цивилизованном мире). Президент дал понять, на чьей он стороне: «В наши планы не входит передача страны в руки некомпетентной коррумпированной бюрократии». Это, правда, не «мочить в сортире», но тоже внятно.
А еще президент сказал: «Бюрократию надо не уговаривать умерить свои аппетиты, а директивно ограничивать». Ясно, что нельзя поручать дело «директивного ограничения» бюрократии самой бюрократии. Поэтому политическое руководство вступает в союз с обществом и в интересах страны «берет в клещи» среднюю и низовую бюрократию. Бизнесу предлагается принять участие в разработке нового технического законодательства и впредь решать свои проблемы не взятками, а через законодательные органы, в том числе используя потенциал «Единой России».
Идее поверили. Создано более 60 максимально авторитетных инициативных групп по разработке технических регламентов. В Думу внесено 11 законопроектов, еще десятки проектов заморожены в ожидании «решения вопроса».
Правительство не внесло ничего, а на внесенные обществом проекты отзывы не дает месяцами. Никто даже не разбирается, чего тут больше – обычной волокиты или скоординированного саботажа. Взамен этого предлагается все опять завести под исполнительную власть, то есть туда, где реформа до сих пор тихо умирала...
Приватизация полномочий
Принятие регламентов постановлениями практически передает реформу в руки ведомств. Уверения, что и здесь интересы общества будут обсуждены и учтены, вызывают протесты юристов и смех обывателей. Бизнес от реформы отрезается: писать регламенты под постановления могут либо наивные, либо особо платежеспособные. Получается, что президент просто пошутил. Те, кто в реформу поверил, – глубоко ошиблись. А те, кто реформу технично сворачивает, организуя саботаж и манипулируя мнением начальства, – соль земли русской и пример остальным.
При этом странно выглядит и само правительство. В законе и сейчас нет никаких ограничений на принятие регламентов постановлениями. Однако за четыре года постановлением введен всего один регламент, да и тот вызвал социальные волнения в Калининграде. Еще один регламент даже решено было разработать под указ президента – ввиду особой остроты проблемы. Прошло полтора года. Теперь оказывается, что для прорыва правительству надо не налаживать свою работу, а переписывать закон, перекрывая канал принятия регламентов парламентом, вступая при этом в конфликт с Конституцией и надолго подрывая доверие общества к дружественным инициативам со стороны власти.
Критерий реформы – не количество регламентов, а то, насколько они обуздывают бюрократию. Каждый законопроект о техническом регламенте – битва, но не между бизнесом и государством, а между бизнесом, который что-то производит, и бизнесом, который от лица власти торгует разрешениями и индульгенциями. Даже в ходе разработки законопроектов компромиссы приходится выбивать с огромным трудом. Но стоит завернуть все это под правительственные постановления – и реформа даст даже не нулевой, а отрицательный результат: под административные барьеры и ведомственные «кормушки» будет подведен еще более серьезный фундамент.
Как это будет происходить, показывает работа над самим законом. К главным поправкам, как к локомотиву, в обход всех решений комиссий и протоколов совещаний тихо прицеплен отдельный бизнес-план. Открывается возможность приватизации государственных полномочий по аккредитации (идея, отвергнутая правительственной комиссией). Из числа уже аккредитованных органов по непонятным основаниям будут назначаться «уполномоченные» на подтверждение соответствия регламентам. Отменяется какое-либо регулирование расценок на эти работы со стороны государства. Отмена ратификации международных соглашений в области технического регулирования позволит Ростехрегулированию вводить в России обязательные нормы (по сути – законы) своими двусторонними актами, например с Госстандартом Белоруссии. Технические комитеты (общественные организации) еще более подчиняются Ростехрегулированию административно. И даже перечень проектов, которые предлагается сделать приоритетными до 2010 г., подозрительно напоминает список регламентов, которые разрабатывались бывшим Госстандартом по программе ТАСИС.
Если такое возможно на уровне базового закона, то что будет на уровне отдельных регламентов? И почему этот бизнес-план не проходит экспертизы на коррупционность?
С точностью до наоборот
Проект поправок содержит грубейшие ошибки.
В сопроводительных материалах и на высоких совещаниях утверждалось, что Закон «О техническом регулировании» якобы распространяется на социальные и медицинские аспекты охраны труда, а регулирование безопасности производственных процессов будто бы запрещено правилами ВТО. Чтобы решить эту выдуманную «проблему», предложено исключить из реформы все, что не связано с требованиями к продукции. На самом же деле ВТО в принципе не вмешивается в законы стран-участниц и подобных прецедентов нет. Арбитражная практика ВТО, на которую уже второй год ссылаются авторы поправок, говорит о прямо противоположном. Вопросы возникают вовсе не по поводу включения требований по безопасности процессов в регламенты, а только если одна страна начинает предъявлять эти требования другим странам. Но и в этом случае начинается спокойный анализ проблемы, и если национальные нормы той или иной страны признаются соответствующими общим интересам, ее действия одобряются. Если Россия выведет из реформы те или иные процессы, ссылаясь на ВТО, это продемонстрирует полное непонимание нами сути дела накануне присоединения к этой и без того капризной организации.
Далее предлагается определить техническое регулирование «калькой» одного из международных торговых соглашений: «требования к продукции и связанные с ними процессы». Однако в преамбуле к данному соглашению специально оговорено: эти определения принимаются исключительно в целях данного соглашения. Если в торговле людей интересует только продукция, это не значит, что к продукции сводится все техническое регулирование. В ЕС и продукция, и процессы регулируются директивами, правила применения которых даны в одном руководстве: члены ЕС не могут вводить более жесткие требования к продукции, чем в директивах, а в отношении процессов – могут. Не далее как в декабре 2006 г. в ЕС принят знаменитый регламент REACH по химическим веществам, в котором комплексно регулируется продукция, безопасность работников и среды. Почему ВТО за все это до сих пор не засудило ЕС, авторы поправок не объясняют.
Разрушается единое нормативное поле регулирования продукции и процессов, сложившееся в СССР и в России в единой системе ГОСТов, СанПиНов, СНиПов. Одна система норм и надзоров будет отвечать за то, чтобы не самовозгорались телевизоры, а другая – за то, чтобы не сгорел завод по их производству. Ограничение по шумам в метре от станка теперь будет в одних нормах (требование к машине как к продукции), а те же 85 дБ в центре цеха – в других (безопасность производства).
Поправки также не учитывают, что регулирование процессов к охране труда не сводится. Чагинская авария – это про совсем другие процессы. Из реформы практически выпадают целые отрасли: энергетика, нефтегазовый и горно-металлургический комплексы, транспорт.
Компаниям, поддержавшим поправки, внушили, что если требований к процессам не будет в регламентах, то их не будет вовсе. На самом деле все наоборот: старая нормативная база останется в силе, а введенные законом механизмы ее пересмотра будут заблокированы. Проблемы с конкурентоспособностью, новыми технологиями и т.д. останутся. Особо крупный бизнес свои проблемы с надзорами и правительством частично решит в приватном порядке, а оголодавшие инспектора набросятся на средний и малый бизнес. Заодно реформа обойдет всех, кто с продукцией как таковой вообще не связан, но к кому регулярно ходят пожарные и санитарные инспектора. Чтобы решать все эти проблемы, понадобится еще один закон, почти текстуально повторяющий закон о техническом регулировании. Принять его Дума не сможет, не поставив себя в глупое положение. И все это – в предвыборный год! Или годы?
Авторы поправок пишут страстные письма президенту. Подписи массовые – по четыре от одной организации. Просят ускорить принятие поправок. Но такие «ускорения» – не президентское дело. Однако президент может остановить принятие поправок вредных и попросту безграмотных. Поэтому сейчас лучше спокойно осмотреться и проанализировать, можно ли с помощью новых поправок на самом деле выполнить поручения правительства по реальному ускорению реформы. Или же получится, как обычно: хотели сделать, как хуже, еще более затормозив реформу, – этого и добились.
