Николай Тебин
Госслужащие в Японии – влиятельный электорат, но участвовать в избирательных кампаниях они не имеют права.
Фото Reuters
Идея искусственного формирования в нашей стране политической системы с двумя конкурирующими крупными партиями, судя по заявлениям членов руководства президентской администрации и ряду последних внутриполитических событий, начала осуществляться на практике. Сторонники двухпартийности доказывают ее преимущества и эффективность на примере Соединенных Штатов Америки и Великобритании.
Дело, однако, в том, что складывалась такая система в представительных органах этих государств веками, поэтапно, снизу в соответствии с развитием общества в каждой конкретной стране. Для России более корректный пример – не США и Великобритания, а скорее Япония, которая за полвека прошла путь от жесточайшего диктаторского режима до развитой многопартийной демократической парламентской системы, и только сейчас, как считают некоторые японские политологи, в стране назрела объективная необходимость формирования двухпартийной системы.
Оккупационная демократия
После подписания 2 сентября 1945 г. акта о безоговорочной капитуляции Японии главной задачей оккупационных властей союзных держав стало добиться неукоснительного выполнения положений Потсдамской декларации о послевоенном устройстве Японии, в том числе требования устранить препятствия к возрождению и укреплению демократических традиций. Оккупационные власти эту задачу выполнили и обеспечили переход Японии на демократический путь развития. Многие демократические принципы, закрепленные в Потсдамской декларации, вводились директивами и приказами штаба оккупационных властей, бывшего главным гарантом ее выполнения.
Были выпущены из тюрем политзаключенные, отменены законы, связанные с ограничениями политической деятельности, свободы слова, мысли, вероисповедания и т.д., ликвидирована тайная полиция. Сформировались и начали действовать Либеральная партия Японии, Прогрессивная партия Японии, Социалистическая партия Японии (СПЯ), Партия народного сотрудничества, была легализована деятельность Коммунистической партии Японии (КПЯ). Кроме этих крупных партий в стране было зарегистрировано около 120 мелких. Уже в апреле 1946 г. прошли всеобщие выборы по новому избирательному закону.
В годы оккупации парламентом Японии были приняты Конституция и многие законы, заложившие основы демократического переустройства страны. Консультантами при их составлении были эксперты оккупационных властей, лучшие американские юристы, экономисты. Демократичный и антимилитаристский характер рекомендаций экспертов устраивал даже коммунистов и социалистов. Многие законы готовились и отрабатывались столь тщательно, что принимались единогласно при поддержке всех партий. Поэтому все они без задержки начинали эффективно действовать. Весьма демократичным был принятый 15 апреля 1950 г. закон о выборах общественных должностных лиц. В объемном документе, едином для всех видов выборов – от депутатов парламента до членов деревенских собраний, подробно прописаны все стороны избирательной деятельности, что исключает необходимость дополнительных инструкций и разъяснений. Многие положения закона направлены на обеспечение равных возможностей партиям для агитации за своих депутатов. При этом в первую очередь жестко ограничиваются возможности использовать административный ресурс. Почти всем категориям государственных чиновников законом запрещено участие в выборных кампаниях, а чиновникам ряда министерств – членство в какой-либо партии.
Исследователи отмечают, что подготовленный штабом оккупационных властей и доработанный с учетом пожеланий японского правительства проект Конституции был значительно более прогрессивным, чем опубликованные ранее проекты Либеральной, Прогрессивной и даже Социалистической партий. Сравнительно быстро разработанная и 3 мая 1947 г. вступившая в силу новая Конституция страны дала мощный импульс демократическим преобразованиям. В соответствии с ней в Японии сформирована и действует система государственного управления, в которой только парламент обладает исключительными прерогативами в сфере законодательства. Поэтому ясно, сколь велика роль партий в стране.
Все первое послевоенное десятилетие в Японии шло бурное партийное строительство в условиях строжайшего соблюдения демократических процедур. Любой подрывающий доверие к демократии шаг какой-либо партии, но особенно правящей, вызывал негативную реакцию у избирателей и грозил утратой голосов избирателей на ближайших выборах.
Большинство мелких партий быстро прекратили существование. До десятка партий смогли сформировать свой электорат, но о стабильной структуре партийного представительства в парламенте говорить было невозможно. Партии объединялись, распадались, переименовывались.
Так продолжалось до осени 1955 г., когда преодолела раскол СПЯ, а две самые влиятельные правые партии – Демократическая и Либеральная – объединились в Либерально-демократическую партию (ЛДП). С этого момента в стране начала действовать так называемая политическая система 1955 года, функционировавшая до 1993 г. Ее часто называют «полуторапартийной системой». Суть этого названия в том, что у власти постоянно находилась буржуазная Либерально-демократическая партия, а ей противостояла оппозиционная Социалистическая. Первая по своим программным документам объявляла себя «общенародной», а вторая, опирающаяся на профсоюзы, – защитницей интересов трудящихся.
Однако шансов добиться победы над ЛДП на выборах у социалистов даже в коалиции практически не было. ЛДП стабильно получала 45–50% голосов и больше половины мест в парламенте, СПЯ – примерно до трети голосов и четверть мандатов.
Безраздельное лидерство
Живучесть «полуторапартийной системы» и стабильное лидерство ЛДП объясняется прежде всего тем, что она, объявив себя «народной партией», многое делала для повышения уровня и качества жизни граждан. Например, уже с 1960 г. в стране была внедрена фактически бесплатная для граждан система страхового медицинского обслуживания. Львиная доля средств в фонды медицинского страхования вносится государством и работодателями. Это обеспечивало политическую стабильность.
В первых программах ЛДП начиная с 1956 г. акцент делался на таких целях, как «достижение экономической самостоятельности», «достижение непрерывного, высокого роста экономики», «удвоение национального дохода за 10 лет», «устранение диспропорций в экономическом развитии». Но уже с конца 1960-х гг. эти программы готовились с учетом социальных критериев и ставили задачи стабилизации цен, повышения эффективности экономики, обеспечения социального развития.
В то время Япония опережала другие страны не только по темпам роста ВВП, но и по остроте экологических проблем. Но если во многих странах Европы появились и стали играть заметную роль «партии зеленых», то в Японии подобных политических партий не было. Экологическое движение было и остается весьма мощным, а партий нет. Причина этого парадокса в том, что правящая ЛДП провела в конце 1960-х полтора десятка законов, по которым вводились жесткие нормативы, направленные на защиту окружающей среды. А зачем нужна особая партия, если проблема весьма эффективно решается правящей?
ЛДП достаточно гибко использовала методы государственного регулирования экономики, что обеспечивало стабильный рост ВВП, прохождение с минимальными потерями мировых финансовых и экономических кризисов. И это не могло оставаться не замеченным избирателями. При этом оппозиционные партии начали выдвигать собственные экономические программы лишь в 1970-х, и большинство из них в ущерб прагматике носили идеологический характер.
Противостоявшие ЛДП левые партии – КПЯ и СПЯ – долгое время не учитывали изменений в социальном составе избирателей и сохраняли в своих документах «классовый подход». Не учитывалось, что к 1970-м годам уже около 90% японцев, согласно опросам, относили себя к «среднему классу». Это стало причиной сокращения поддержки левых партий на выборах.
В итоге СПЯ, КПЯ и сформировавшимся партиям «среднего пути» – Партии демократического социализма (ПДС), Социал-демократическому союзу (СДС) и Комэйто (Партии чистой политики) – оставалось только критиковать ЛДП за ее политику «приоритета развития производства», провозглашать себя «защитниками интересов трудящихся», но больших дивидендов это им не приносило.
В целом политическая обстановка в Японии к началу 1970-х была стабильной. Росло благосостояние граждан, серьезных социальных конфликтов не возникало. ЛДП неизменно получала большинство в парламенте и возможность формировать однопартийные правительства. Однако все другие партии не имели перспектив роста.
Это наводило на мысль, что демократия в Японии имеет изъяны, позволяющие политикам-коррупционерам удерживать власть. Феномен ЛДП, ее беспрецедентно продолжительное бессменное нахождение у власти вызывали у японских и зарубежных исследователей сомнения в безупречности японской демократии. В 1991 г. в ходе дискуссии «Демократия в Японии: опыт и уроки» на симпозиуме российских японоведов некоторые участники говорили, что в Японии формируется «управляемая демократия», чему способствует групповое сознание, гомогенная структура населения. Однако итогом обсуждения стал вывод, что многие другие факторы, например, стремление населения сохранить демократические положения Конституции, не позволяют «управляемой демократии» превратиться в «авторитарный режим».
Ослабление оппозиции негативно сказывалось на обстановке в ЛДП как правящей партии. Стремясь сдержать резкое падение авторитета партии у избирателей, в 1980 г. руководство ЛДП выработало моральный кодекс партии. Но, как писали газеты тех лет, «ЛДП продолжала скатываться в застойный консерватизм», «утрачивала дух служения народу». Начали звучать голоса о необходимости внедрения двухпартийной системы, создания еще одной консервативной партии как альтернативы ЛДП или формирования правительства коалиции ЛДП с Комэйто и ПДС, поскольку «различий в экономической политике у ЛДП с ними почти нет».
Однако конкретных шагов к двухпартийности сделано не было, поскольку авторитет ЛДП у населения еще сохранялся за счет прежних заслуг. В опросах 1989 г. всего 7,2% респондентов выразили пожелание, чтобы власть перешла к оппозиционным партиям. 42% хотели бы видеть коалицию либерал-демократов с какими-либо партиями оппозиции. В то же время большинство опрошенных считали необходимым, чтобы в парламенте была сильная, соперничающая с ЛДП оппозиция. В этом респонденты видели гарантию здоровой политической системы.
Перезагрузка власти
На рубеже 1980–1990-х гг. либерал-демократам в парламенте противостояли СПЯ, Комэйто, КПЯ, ПДС, СДС. Их общая численность в ключевой нижней палате почти сравнялась с численностью депутатов от ЛДП, а в верхней даже превосходила ее. В этих условиях четыре оппозиционные партии (без КПЯ) начали серьезные переговоры о возможности создания коалиционного правительства. В их итоговом документе «Совместная политика народной коалиционной власти» намечены контуры сотрудничества в формировании коалиции, противостоящей ЛДП.
Одновременно начался раскол в ЛДП, и в мае 1993 г. в парламенте прошла резолюция о недоверии кабинету либерал-демократов. В результате была распущена палата представителей и объявлены всеобщие выборы. По их итогам из 511 депутатских мест в нижней палате ЛДП получила 223, что было недостаточно для формирования однопартийного правительства, а партнера по коалиции не было. В августе 1993 г. было образовано коалиционное правительство из представителей 7 партий. Это была весьма пестрая по составу группа, но преобладали в ней партии консервативной ориентации. Затем летом 1994 г. сформировалась новая довольно странная коалиция, в которой объединились бывшие противники – ЛДП и СПЯ. Другие партии распавшейся коалиции сформировали Партию новых рубежей (ПНР). При этом большинство вошедших в нее партий самораспустились, и, казалось бы, на основе ПНР начал формироваться «второй полюс» будущей двухпартийной системы. Однако состав ПНР был слишком разнородным, и она распалась. В качестве оппозиционной силы возможного оппонента ЛДП в двухпартийной системе стала выдвигаться новая Демократическая партия (ДП).
Проблема возможности преобразования «системы 1955 года» в систему «двух консервативных партий» путем корректировки законов о выборах начала обсуждаться еще в 1980-х гг., но достичь компромисса о характере реформы политической системы долго не удавалось. Только в 1994 г., уже при коалиционных правительствах, парламент принял ряд законов, изменивших порядок выборов в парламент и финансирования политических партий. Были отменены выборы по многомандатным округам, при которых «любая партия без труда могла получить мандат». Была принята система выборов, сочетающая одномандатные округа и пропорциональную систему. Изменения эти, как считалось и позднее подтвердилось на практике, были выгодны крупным партиям и вели к вытеснению малых партий из реальной политики, а в конечном итоге способствовали продвижению к двухпартийной системе.
Но эти изменения способствовали не столько формированию двухпартийной системы, сколько восстановлению и укреплению позиций ЛДП. Продолжали формироваться коалиционные правительства, но уже на основе союза ЛДП как крупнейшей парламентской партии с малыми партиями. Позиции ЛДП от выборов к выборам укреплялись. Сейчас партия может формировать кабинет самостоятельно, но руководство ЛДП предпочитает сохранять союз с партией Комэйто, программа которой по многим вопросам близка позиции ЛДП. Этот союз помогает снять многие обвинения в том, что ЛДП «единолично продавливает» законы в парламенте.
На выборах осенью 2005 г. из 480 мест в нижней палате ЛДП завоевала 296 (рост представительства на 84 мандата), Комэйто – 31 мандат (уменьшение на 3 мандата). ДП, которая считалась главным оппонентом ЛДП, потерпела сокрушительное поражение, получив всего 113 мандатов (уменьшение на 64 мандата). Есть несколько причин, объясняющих неудачу ДП. Одно из них – данное перед выборами разрешение публикации так называемых партийных манифестов. Это не голословные предвыборные обещания политиков, а официальные партийные документы, программы деятельности партий в случае прихода к власти. Манифесты стали объектом тщательного изучения в средствах массовой информации, избиратели получили возможность выбирать партию по программам. Важно и то, что манифесты позволяют контролировать, что партия делает для выполнения обещаний. Судя по манифестам ЛДП и ДП, многие различия между этими партиями исчезают. С одной стороны, по оценкам политологов, это делает безболезненным переход власти от одной партии к другой, а с другой – возникает вопрос, зачем нужна партия-близнец. Логично разделение по взглядам хотя бы на традиционных консерваторов и неолибералов. В итоге избиратель отдал предпочтение проверенной партии.
Итак, двухпартийной системы в Японии пока не сложилось. По всей видимости, в ближайшие годы в стране будет действовать правящая коалиция в составе бесспорного лидера ЛДП и младшего ее партнера, стабильной партии «среднего пути» Комэйто, которой будет противостоять как оппозиция ДП. Однако последней трудно найти аргументы и конкретные дела, которые бы позволили ей привлечь на свою сторону избирателей.
* * *
Опыт формирования политической системы в Японии в послевоенные годы показывает, что выход страны на передовые позиции по экономическим и многим другим показателям обусловлен в первую очередь соблюдением демократических принципов, здоровой конкуренцией между партиями в борьбе за голоса избирателей. Опыт прошедших 50 лет показал, что успех сопутствует тем партиям, которые выбирают курс на представительство всего народа, большинство в котором поддерживает эволюционный реформизм и отвергает революционность. Об этом свидетельствуют почти полная утрата своего электората партиями левого крыла и поддержка избирателями консервативных партий, к которым можно отнести и ЛДП. Взаимное стремление соперничающих партий к компромиссам создает предпосылки для общей политической стабильности в стране – непременного условия стабильного экономического роста.
В России в нынешних условиях мы, возможно, должны рассматривать двухпартийную систему как цель, но для ее достижения необходимо пройти важные этапы становления гражданского общества, сформировать – может быть, в чем-то и ускоренно – объективные условия для эффективного функционирования такой системы.
Дарья Гармоненко