Сергей Шахрай: Контроль не за умами, а за финансами

Сергей Шахрай видит в международных связях Счетной палаты подтверждение того, что Россия интегрируется в семью цивилизованных народов.
Фото Бориса Бабанова

Жан и Жак заключают сделку, закрепляют ее условия на свитке пергамента и разрывают его. Каждая часть хранится у партнера. В случае чего обе части совмещаются. Так во Франции когда-то проверяли правильность обстоятельств дела. Свиток по-французски – role. А каждая из двух его частей – contre-role, то есть «противосвиток». Соединение двух «противосвитков» и дало миру слово «контроль». Со временем возникло и словосочетание «финансовый контроль».

Центральные органы государственного финконтроля существуют во всех странах. А в 1953 году была создана Международная организация высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) – авторитетный всемирный альянс государственных аудиторских институтов из почти 190 стран. Счетная палата России стала членом ИНТОСАИ, как и ее европейского отделения – ЕВРОСАИ, с момента своего создания в 1995 году. А недавно Управляющий совет ЕВРОСАИ выдвинул главу Счетной палаты Сергея Степашина кандидатом в члены Управляющего совета ИНТОСАИ. Вот как комментирует этот факт председатель совета Российского союза налогоплательщиков, доктор юридических наук профессор Сергей Шахрай.

– Впервые Россия будет представлена во влиятельной организации мирового аудиторского сообщества, которая в условиях глобализации содействует позитивным процессам, связанным с этим новым международным явлением, и, наоборот, противодействует порожденным им негативным факторам.

– Как аудиторы могут бороться с негативными явлениями глобализации?

– Глобализация неизбежно сопровождается и «интернационализацией» преступных, особенно террористических, сообществ. Трансграничная финансовая подпитка международного терроризма вызывает обеспокоенность мирового сообщества. И, стало быть, требует внимания таких его контрольных институтов, как ИНТОСАИ и других.

– Но ведь это же не Интерпол┘

– Нет, но взаимодействие высших органов финансового контроля в выявлении каналов финансирования международного терроризма – важный инструмент в борьбе с этим мировым злом. С 2003 года функционирует инициированная Счетной палатой Рабочая группа ИНТОСАИ по борьбе с международным отмыванием денег. Вот вам важнейшая сфера взаимодействия контрольных органов, результаты которого будут с удовлетворением восприняты гражданами цивилизованного мира, да и политиками тоже.

– Получается, Счетная палата – некий политический инструмент, тогда как она всего лишь┘

– ┘всего лишь контрольный, аудиторский орган? Это так и не так. Для страны, которая еще каких-нибудь полтора десятка лет назад вообще не знала, что такое независимый, внешний финансовый аудит, сотрудничество Счетной палаты с себе подобными – подтверждение того, что Россия интегрируется в семью цивилизованных народов. Теперь и в России высший орган финансового аудита – «цепной пес» налогоплательщика. Похоже, это все-таки политика.

– «Цепной пес» налогоплательщика? А может быть, президента?

– Он, кстати, тоже налогоплательщик. А по существу я бы так сказал. Впервые орган государственного финансового контроля был сформирован в России 350 лет назад. Однако между Счетной палатой новой России и ее прежними прототипами есть концептуальное различие. Те формировались самодержцами либо партийной верхушкой тоталитарного государства. И, стало быть, обслуживали интересы царского двора либо номенклатуры. Контрольное ведомство нынешней России формируется органом народного представительства – парламентом. И обслуживает интересы избравших его граждан. Ведь именно они через парламент поручают Счетной палате следить за правильностью расходования исполнительной властью средств налогоплательщиков. Тем самым реализуется один из фундаментальных принципов взаимоотношений гражданского общества и власти – контроль за использованием общественного достояния, независимый от его распорядителей. Конституционная обязанность граждан – платить налоги. Но и конституционное право граждан – знать, как исполнительная власть их налоги использует.

– Как деятельность Счетной палаты соотносится с формированием гражданского общества?

– Строить гражданское общество – значит добиваться того, что для нашей страны наиболее актуально: это когда гражданин – первичен, а государство – вторично. Когда граждане сами осуществляют тщательный аудит собственного государства. Я бы рискнул предположить, что российское общество, похоже, дальше всего продвинулось именно в сфере аудита финансов своего государства. Ведь формируемая парламентом Счетная палата не является его частью. Не входит она и в систему федеральных органов исполнительной власти: президент, представляющий парламенту председателя палаты и его заместителя, как известно, не возглавляет упомянутую ветвь власти. Высшему органу государственного финансового аудита страны вменено в обязанность информировать общество, президента и Федеральное собрание о правильности и эффективности использования исполнительной властью федерального бюджета и собственности.

– Может ли Счетная палата контролировать власть?

– Конечно, универсальный внешний контроль за исполнительной властью осуществляется парламентом. Это – величайшее изобретение цивилизации. Счетная палата же контролирует власть в той мере, в какой это касается государственных средств и собственности. И в этом ей все больше ассистируют субъекты гражданского общества.

– Каким образом?

– Контрольная деятельность Счетной палаты постепенно дополняется общественным контролем. Это и СМИ, и Общественная палата, и Российский союз налогоплательщиков, который возглавляет ваш покорный слуга. И если миссия Счетной палаты, в числе прочего, – конструктивное оппонирование исполнительной власти, то в случае с ее «ассистентами» – сами граждане оппонируют власти в интересующей их сфере. Во всех цивилизованных странах эти функции возлагаются на орган внешнего финансового аудита. И – на общественный финансовый контроль, сопровождаемый воздействием СМИ. Вот этот тандем и усиливает оппонирующую роль российского контрольного органа.

– Находит ли это признание за рубежом?

– Ответ на этот вопрос – в факте президентства главы Счетной палаты в 2002–2005 годах в ЕВРОСАИ. Для России это – часть интеграции в сообщество стран, институты которых функционируют в конкурентной среде.

– А как рассчитать степень погруженности Счетной палаты в конкурентную среду?

– Вычислить ее КПД. В последние годы сумма средств, ежегодно возвращаемых государству в результате проверок, в среднем в 20 раз превышала годичные ассигнования на содержание контрольного органа. Тем самым КПД российской Счетной палаты соответствует аналогичной пропорции контрольных органов многих стран с устоявшейся системой финансового контроля.

– Это впечатляет┘

– ┘ как и то, что в новой России благодаря не в последнюю очередь чуть более чем десятилетней деятельности Счетной палаты былой контроль государства за умами граждан уступает место контролю граждан за финансами государства. Именно в этом контексте я бы рассматривал выдвижение кандидатуры главы Счетной палаты России в члены руководства ИНТОСАИ, где он вместе со своим коллегой – сэром Джоном Борном, генеральным контролером и аудитором Великобритании, как предполагается, в течение шести лет будет представлять интересы контрольных органов стран Европейского континента.