Наталья Костенко. -Как вы оцениваете результаты первого этапа реформы, в том числе самой скандальной ее части – перестройки правительства? Похоже, сейчас пошел обратный процесс – Минсельхоз поглотил выделенное два года назад агентство. Новая структура оказалась менее эффективной?
– В 2003–2004 годах Греф и Козак подготовили на основе более ранних разработок Центра стратегических разработок и Высшей школы экономики концепцию административной реформы. Идея реформы была принята президентом. Но ее воплощение стало ареной подковерной политической борьбы. Дело усугубилось тем, что старт реформы административной системы совпал с заменой правительства. Неизбежно главными вопросами стали не просто структура министерств и ведомств, а властные полномочия ключевых руководителей. В результате концепция хотя и была принята, но оказалась реализованной с очень многими компромиссами. Более того – ее реализация в значительной части оказалась зависящей от людей, имеющих принципиально иное видение будущей работы государственного механизма. Все это не просто снизило эффективность мероприятий реформы, но в ряде случаев дискредитировало их.
Главный компромисс – это принцип разделения ведомств на правоустанавливающие и исполнительные. Концепция реформы состояла в том, что регулированием общества и экономики, выработкой политики занимаются компактные – из нескольких сот человек максимум – федеральные министерства. В министерствах работают высокооплачиваемые эксперты высокого уровня, они могут привлекать лучших экспертов со стороны. И министерства не занимаются ни дележкой бюджета по конкретным проектам, ни проверками конкретных субъектов хозяйственной деятельности. Это делают агентства и службы, которые работают по установленным министерствами правилам, но не исполняют указаний типа «кому и сколько дать» или «насколько серьезно кого-то проверить». Руководители агентств и служб должны нести полную ответственность за результаты работы. Часть агентств предполагалось сразу перевести на «хозрасчет» – бюджетирование по результатам выполнения установленных (и проверяемых) правительством показателей. Так что агентство в первоначальной концепции административной реформы имело много общего с государственной корпорацией. Недаром и оклады их работникам установили на 2–3 ступени ниже, чем в министерствах, – предполагалось, что они будут получать большие надбавки «по результату».
Что произошло на деле? Во-первых, министерствам подчинили «профильные» агентства и службы, что сразу же создало коллизию: какими инструментами министр может проводить политику и что такое независимость агентства? Во-вторых, агентствам не дали «хозрасчетных» прав, они остались маленькими министерствами «по распределению бюджета». Появились старшие министерства и младшие, им подчиненные, а учитывая то, что младшие имели у себя все деньги, то старшие министерства захотели оттянуть все решения на себя. Из этого получились затяжные бюрократические войны, многие из которых мы с вами наблюдали. Я могу назвать практически только два блока, где не было таких конфликтов: Алексея Кудрина и Леонида Реймана. Мы получили ситуацию, в которой все громче и обоснованней звучат голоса: самое лучшее и логичное, что можно сделать, – вернуться в старое состояние. Меньше будет бумагооборота и развозки. Как сейчас говорят бизнесмены, раньше в одно министерство ходил, а теперь должен министерство, агентство и службу контрольную обежать и каждому занести.
Реформа была проведена половинчато, и получилась ситуация, которая описана Лесковым в известной истории «Как немец бульдогу хвост рубил». Немец купил щенка боксера, выращивал его, песик его радовал, но потом ему сказали, что щенку хвост надо обрубить, потому как не полагается боксеру с хвостом. Он задумался: да, конечно, хвост надо обрубить, но как же вот так сразу целый хвост? Решил немец подойти к делу исподволь. И начал он с первого сустава, на третьем суставе собака сдохла от болевого шока. У нас тот же самый принцип, то есть мы частично к этому делу перешли, а частично – нет.
– Так что, не хватило политической воли, чтобы реализовать реформу до конца?
– Так сложилась обстановка, что те, кто пробивал концепцию реформы, оказались не в силах убедить своих коллег в том, что получится, если эту реформу проводить не полностью.
– Была ли реформа в таком виде изначально обречена или же в ходе ее реализации были допущены ошибки, которых можно было избежать?
– Административную реформу надо было начинать не с изменения структур исполнительной власти, а с упорядочения полномочий чиновников. Начинать не сверху, а снизу. Вместо систематической работы, направленной на изменение «генного кода» административной системы, то есть установления правил поведения чиновника, планирования и контроля его работы, введения измеримых показателей┘ сразу начали со структурной перестройки правительства. Мы неоднократно высказывали свое мнение, что главный элемент административной реформы – это формирование стандартов государственных услуг и функций и публичных (понятных клиентам государства и доступных их контролю) административных регламентов их исполнения. Сегодня мы имеем ситуацию, когда поле административного усмотрения каждого отдельного чиновника, во-первых, ничем не ограничено, во-вторых, неизвестно тем, кто к нему обращается и от него зависит. Нижние этажи чиновничества непрозрачны не только для граждан и предприятий – они непрозрачны для руководителей ведомств. В такой ситуации невозможно реализовать никакую реформу и единственным методом воздействия на протекающие в экономике процессы остается опора на силовые структуры.
– Некоторое время назад депутаты Госдумы выражали озабоченность тем, что в стране множество законов, которые реально не действуют, потому что правительство не издало необходимые подзаконные акты. Да и президент не доверил правительственным чиновникам реализацию нацпроектов, создал специальный совет. Получается, все дело в неэффективных кадрах?
– Именно поэтому продвижение к эффективному контракту с чиновниками, заложенное в концепцию реформы, было реализовано одним из первых. Очень существенно была повышена оплата труда чиновников. Хотя полностью эффективного контракта достигнуть не удалось, но было воспринято, например, пожелание – чем выше чиновник, тем больше ему повышается зарплата. Что правильно, потому что в бизнесе точно так же. И мы достаточно приблизились на тот момент (2004 год) к зарплатам на рынке, ну, скажем, директор департамента начал получать вместо 10 тысяч около 50 тысяч рублей. Но денег на это было отпущено недостаточно – не могли повысить всем одновременно, потому что существовала огромная масса чиновников-исполнителей в регионах, около 400 тысяч, они бы съели все деньги, – и в результате мы сейчас имеем недостаточный эффект. Государство спасло сейчас чиновников от бедности, но, в общем, все равно не платит им столько, сколько они стоят на рынке.
Прошло уже два года, зарплаты в коммерческом секторе выросли, и если сейчас замминистра получает 2500 долларов, то его визави в коммерческом секторе в 8–10 раз больше. Таким образом, вместо того чтобы государство могло брать людей на открытом рынке труда наряду с коммерческими предприятиями, на государственную службу идут люди, либо ориентированные на то, чтобы быстро набрать связи и перейти в коммерческий сектор, либо те, кого в бизнес просто не возьмут, потому что они малоэффективны. Согласитесь, и то и другое – вещь довольно печальная. Конечно, в каждом государстве, в каждом обществе есть в государственном аппарате группа людей, которая работает во имя идеи, за совесть, не за деньги, я думаю, она составляет от четверти до трети чиновников. И они не определяют качество среды. Надо по крайней мере учитывать это обстоятельство, потому что есть коммерческие структуры, которые заинтересованы как раз в том, чтобы чиновник у нас получал недостаточно, потому что тогда «приватизация государства» будет им обходиться дешевле.
– В дальнейшем возможно изменение этой ситуации?
– Я уверен, что возможно. Для этого общество, мне кажется, уже преодолело психологический барьер. Надо просто посчитать и продолжить повышать оплату вплоть до достижения эффективного контракта с чиновниками. Но главный ограничитель – это армия и внутренние войска, где у нас где-то 500 тысяч только офицеров, которые в отличие от гражданских чиновников рискуют жизнью. И президент всегда настаивал, чтобы повышение им происходило одновременно, а это более сложная задача с точки зрения финансов. Это останавливает экономически, а что касается политических барьеров, мне кажется, сейчас отрицание идеи, что надо чиновнику нормальные деньги платить, у населения уже прошло.
– Насколько затратна для государства административная реформа?
– Если не брать повышение окладов госслужащих, пока на административную реформу не потрачено ни рубля. И вот мы видим результат реформы без денег. То есть реформа без денег будет сделана только на уровне слов, это и ребенку ясно. Взять, например, проект бюджетирования по результатам деятельности ведомств, которым комиссия вице-премьера Александра Жукова занимается уже больше года. В условиях нежелания Минфина даже рассматривать отход от действующих форм финансового обеспечения органов власти все это вылилось в ряд новых аббревиатур, например появились ДРОНДы министерств (доклады о результатах и направлениях деятельности). Кроме этих аббревиатур, честно говоря, мне кажется, что дело зашло в тупик.
Стоимость административной реформы в России, если реально приступить к ее реализации, будет исчисляться 10–12 миллиардами долларов. В том числе зарплата госслужащих от 3 до 6 миллиардов долларов, внедрение системы стандартов госуслуг и электронных административных регламентов – около 5 миллиардов долларов (например, только оборудование помещений для работы с населением ФМС тянет на 70 миллионов долларов). Остальное – система электронных закупок для государственных нужд, мониторинг удовлетворенности клиентов государства – населения и предприятий, создание работоспособной административной юстиции – не превышает нескольких сот миллионов долларов. Дорого? Безусловно. Но сегодняшние потери нашей экономики от неэффективного чиновничества исчисляются в 10–15% ВВП – это больше 100 миллиардов долларов. Если КПД административной реформы будет только 10%, она уже себя окупит.
– Почему нет согласия в элите относительно схемы проведения административной реформы?
– Нет единодушия относительно того, как реформе развиваться дальше. Есть те, кто хочет вернуться назад. Есть те, которые хотят идти вперед, понимая, что возвращаться назад бессмысленно да и политически опасно, но и в результате все стоят на месте, потому что одни туда, а другие сюда.
– Пресловутые лебедь, рак и щука...
– Я бы сказал так, что основная проблема – отсутствие единой команды в реализации административной реформы. Я не считаю, что президент обязан обеспечить вокруг себя единую команду «по всем вопросам»: политически это неверно – он должен балансировать разные объективно существующие интересы. Но если речь идет о конкретном проекте, то для того, чтобы дело двигалось, его необходимо поручить команде единомышленников. В частности, для того, чтобы было с кого спросить за результат. Этого не было сделано в 2004 году. И административная реформа зависла в состоянии, когда в кулуарах говорят, что она провалилась, в то же время это официально не произносится, потому что вроде как неловко. И соответственно не делается никаких выводов, не предлагается никакой программы движения.
– Когда возможен новый раунд административной реформы и кто может его инициировать? Вообще возможна ли коренная перестройка до выборов или все ограничится мелкими корректировками?
– Твердо уверен, что никакой ломки не будет. Любая перестройка – в том числе и официальное возвращение к «дореформенному» состоянию – это огромная трата усилий. И еще раз на то, чтобы мешать все это ложкой, сейчас сил просто ни у кого нет. Да и не вижу таких героев сейчас в руководстве страны... Козак, который мог реализовать реформу, отправлен на Кавказ. И люди, которые занимаются этим сейчас на его месте, реализуют сейчас гораздо более скромный набор задач. Будут постепенные изменения, направленные на устранение очевидных несообразностей, на поиск нового равновесия бюрократической системы. Фактически сейчас и решено, так получилось – это оказалось общее решение и Фрадкова, и Нарышкина, и Грефа, – сосредоточиться на введении стандартов госуслуг и административных регламентов их исполнения, к чему сейчас фактически свелась деятельность комиссии по административной реформе.
Это не исправит в один момент сложившейся административной неэффективности исполнительной власти: разработка административных регламентов рассчитана на пятилетний срок. Но это позволит нам спасти административную реформу, так как регламенты – необходимый элемент современной системы управления, без которого все остальные работать просто не будут. Построив основу этой системы, через год-два можно будет вернуться заново и к тем элементам построения структур управления, которые сейчас легли не самым удачным образом.
Несомненно, эта система будет как-то оптимизироваться в том виде, в котором она сложилась, но новый приступ административных преобразований мы должны испытать тогда, и только тогда, когда внизу будет прочная основа из этих административных регламентов и возможностей планирования с одной стороны, а с другой – будут достигнуты более эффективные контракты государства с чиновниками. Это тоже можно сделать «без ломки», вот тогда государство может собраться в 2008–2009 году с силами и еще раз реорганизовать систему органов исполнительной власти, чтобы она, наконец, правильно срослась.
– Только что вышел указ президента о новом составе Комиссии по вопросам совершенствования государственного управления. Может ли Сергей Собянин стать автором нового этапа реформы?
– Об этом надо Собянина спрашивать, а не меня. Я наблюдал, что он как губернатор сделал в Тюмени, и могу сделать вывод, что у Собянина есть воля к проведению необходимых реформ. Не просто видение проблемы, оно есть у многих, но еще и воля – ключевой элемент успеха любой государственной деятельности. А будут они порождены или нет, я не знаю: просто есть люди, нацеленные на изменения, а есть – нацеленные на сохранение равновесия. Или на проекты в рамках действующих институтов. Все эти «роли» в государственной машине востребованы и необходимы. Но если госмашину надо чинить, этим должны заниматься не водители, не пассажиры, а механики.
