Не стоит создавать копию Генеральной ассамблеи

– На ваш взгляд, насколько насущна реформа СБ ООН?

– Возможно, разочарую вас. Но, на мой взгляд, никакой необходимости реформировать СБ ООН сейчас нет. Опасаюсь, что расширение Совета может осложнить процесс принятия им решений – прежде всего ввиду увеличения времени на дискуссии (когда по той или иной проблеме высказываются, скажем, 25 человек, это занимает больше времени, чем обсуждение с участием 15).

Также новые страны добавят разнородности во взглядах в Совете. Принимая новые страны, необходимо учитывать, каковы могут быть их позиции. В последние 15 лет СБ демонстрирует гораздо большее желание вмешиваться в гражданские внутренние конфликты. Остаются страны, которые скептически смотрят на такое вмешательство, в особенности военное. Сюда можно традиционно отнести латиноамериканские и ряд африканских государств. Не исключение также Германия, которая, хотя и направила своих военных в Афганистан, часто со скепсисом относится к военной интервенции.

Отмечу, что уже имели место некоторые положительные перемены в функционировании Совета. Он стал более прозрачным. Появилась процедура, позволяющая Совету вступать в контакт практически с кем угодно: оппозиционными группами, НПО. Это сделало Совет гораздо более открытым. Он чаще общается со странами, предоставляющими в его распоряжение войска для миротворческих операций, с региональными группами. Стало больше открытых сессий.

Таким образом, к предложениям о расширении Совета надо подходить крайне осторожно и даже скептически. Сейчас на повестке масса других реформ. Например, предложение по созданию Совета по правам человека, который будет меньше и эффективнее нынешней Комиссии ООН по правам человека, предложение по созданию Комиссии по миростроительству, которой будет отведена важная роль в постконфликтных переходных периодах... Это предоставит многим странам дополнительные возможности почувствовать и проявить себя лидером. Эти страны могут не обладать эффективной военной составляющей, но быть в состоянии оказать финансовую или экспертную помощь в социальной реконструкции. А это тоже очень важная роль лидера. Я бы не стала превращать СБ ООН в копию Генеральной Ассамблеи.

– Какие перемены пошли бы на пользу Совбезу?

– Все силы надо бросить сейчас на улучшение административных возможностей Совета. В последнее время он берет на себя непростые обязательства. Например, «Нефть в обмен на продовольствие», или, в соответствии с резолюцией 1373, определение той или иной организации как террористической. Административные способности для этих задач у СБ рудиментарные. Совет также все больше играет роль законодателя безопасности, но пока так и не обзавелся исполнительной структурой.

Возвращаясь к предыдущему вопросу, скажу: я прекрасно понимаю, что Япония обеспечивает около 20% бюджета ООН, а вклад Германии в него – 8–10%, и эти взносы должны быть так или иначе оценены. Я давно выступаю за изменение нынешней нормы Устава, запрещающей непостоянным членам СБ выставлять свою кандидатуру для повторного избрания в Совет по истечении двухлетнего срока пребывания в нем. Таким образом, мы могли бы поощрить страны, сделавшие исключительный вклад (финансовый, военный или дипломатический) в дело организации.

Чтобы добиться реальных перемен, вряд ли следует браться за реформирование одновременно сразу нескольких важных вещей. Два-три пункта за раз было бы достаточно. Но когда на повестке сразу 14 пунктов...

– На суд Генассамблеи свои предложения по реформированию СБ ООН вынесли три группы стран – «Группа четырех», Африканский союз и «Объединение в поддержку консенсуса». Как бы вы прокомментировали эти предложения?

– Я бы не выбрала ни одно из них. Настало время, и это уже дело чести для генсека Кофи Аннана – предпринять другие серьезные реформы, добиться прозрачности бюджетной политики организации, усовершенствовать систему подбора персонала. На мой взгляд, ООН должна все больше рассматриваться сквозь призму «соревновательной многополярности». Есть и иные организации, выполняющие, например, важные миротворческие функции и установки норм. ООН, так сказать, не единственная игра в городе. Так что страны, желающие выполнять роль лидера, не должны смотреть только в сторону ООН и Совбеза.

– И все же Совет Безопасности на сегодняшний день остается важнейшим органом, способным решать вопросы войны и мира...

– Это уже стало идеей фикс. Скажем, в той же Западной Африке – в Либерии и Сьерра-Леоне – все прекрасно понимают, что в соответствии с Главой VIII, региональные группы могут предпринимать шаги, не ожидая одобрения Совбеза. Можно соглашаться с этим или нет, но полагаю, что вторжение в Косово стало именно тем моментом, когда сила и способности региональных групп были по-настоящему признаны. Страны, конечно, могут пробиться в Совет Безопасности. Но даже если он разбухнет до 25–55–85... членов, все равно не все государства окажутся в его составе. Сейчас особая сила Совбеза заключена в ст. 25, согласно которой он может требовать выполнения другими странами введенных им коллективных экономических санкций, или когда он занимается законодательными резолюциями, как, например, № 1373 по терроризму и № 1540 по ОМУ. Возможно, следовало бы использовать эти полномочия щадящим образом, не заражаясь властью. Но если ваш критерий – демократия, то расширение состава СБ до 25 означает, что вы добавляете к имеющимся сейчас 15 еще 10 аристократов, что не отвечает интересам остальных 160 с лишним государств, которые оказываются постоянно за бортом.

Любопытно наблюдать, как самые закоренелые сторонники многополярного мира в США оценивают идею расширения. Так, например, профессор Колумбийского университета (Нью-Йорк) Эдвард Лак считает, что увеличение числа постоянных членов в Совбезе стало бы лучшим подарком, который когда-либо получали ратующие за однополярный мир. Если вы сторонник однополярности, голосуйте за расширение. Все просто: чем больше Совет, тем сложнее принимать решения, тем меньше его эффективность.

– Получается, расширение СБ ООН стало бы благом для Вашингтона, который считается сторонником идеи однополярного мира? США выгодно увеличение числа членов СБ ООН?

– Хотелось бы верить, что Вашингтон не поддерживает однополярности. США выступила за кандидатуру Японии и ограниченное расширение Совета до 20. Политика администрации президента Буша, таким образом, не отличается от предыдущей администрации Клинтона.

– Насколько хорошо в Вашингтоне видится позиция Москвы по вопросу расширения Совбеза?

– Могу сказать, что здесь отчетливо ощущается холодное отношение к позиции Германии. В любом случае, если уж отношения ведущих стран к вопросу поддержания общей безопасности настолько расходятся, какой же смысл сгонять в одну команду новых членов, по которым нет согласия?

– Ваше мнение по предлагаемой замене Комиссии по правам человека ООН новым органом?

– Я поддерживаю это. Сейчас нет никакой гарантии, что интересы КПЧ не будут представлять шокирующие с точки зрения соблюдения прав человека режимы – Ливия, Куба или Сирия. Региональные группы нередко используют механические методы ротации. За годы своей деятельности КПЧ подмочила свою репутацию. Я бы сократила ее до 20–30 стран. Возможно, не стоит превращать ее в круглогодично заседающий орган, потому что страны не будут направлять свои высокопоставленные делегации постоянно. КПЧ могла бы стать важным элементом работы СБ, делая итоговые обзоры комитетов по наблюдению за выполнением соглашений.

– А нужно ли ООН предлагаемое Соединенными Штатами создание Фонда демократии?

– Да. Надо иметь в виду два момента. Во-первых, необходимо, чтобы в наличии были деньги для поощрения развития гражданского общества. Но меня скорее интересует второй аспект. Моим студентам больше всего не нравится слышать определение ООН как «собрание регионализмов» – Латинская, Карибская группы, Африканская группа, Исламская конференция, Азиатская группа. Но ведь изначально ООН не задумывалась как набор региональных групп, а регионализм – не самый лучший способ организации мира. Поэтому мне представляется полезной идея создания демократического совещания, на котором присутствовали бы конституционные демократии. Демократия сближала бы их и, несмотря на свое различное географическое местоположение, голосовали бы они в соответствии с интересами демократии.

– Известно, что ранее в этом году в американский Конгресс был внесен законопроект о выходе США из ООН и прекращении взносов страны в бюджет организации. Нужна ли ООН Америке?

– Не думаю, что дело дойдет до прекращения взносов. Администрация воспротивилась этому. Действительно, сенатор от штата Миннесота Норм Колман вносил подобный законопроект. Но ведь невыплата Вашингтоном взносов в бюджет не будет способствовать реформированию организации...

В США присутствует определенный реализм относительно возможностей ООН. ООН не в состоянии проводить жесткие военные операции, у нее очень ограниченные административные возможности. Но в то же время Объединенные Нации пользуются огромной моральной легитимностью в мире, даже после Боснии, Руанды и Дарфура; ООН может осуществлять миротворчество (многие страны предоставляют хорошие войска и жандармерию – Пакистан, Индия, Гватемала); ООН занимается здравоохранением (ВОЗ), беженцами, ведет Всемирную продовольственную программу, реагирует на чрезвычайные ситуации (например, сейчас ООН совсем неплохо поставляет помощь пострадавшим от урагана «Катрин»); наконец, ООН создает нормативные рамки – все основные многосторонние договоры были одобрены Генассамблеей ООН. Так что инициативы, подобные той, что предпринял Колман, – ошибка.

– Недавнее назначение на пост посла США в ООН Джона Болтона до сих пор воспринимается неоднозначно. Почему президент Буш так настаивал на том, чтобы именно этот человек представлял американские интересы в Объединенных Нациях?

– Одно из простых объяснений: важнейшие вопросы, которые в ближайшее время могут возникнуть в СБ ООН, связаны с ОМУ. А это именно та сфера, за которую Джон Болтон отвечал в Госдепе. Опасность распространения одинаково важна как для США, так и для РФ. То, что Договор о нераспространении ядерного оружия и Конвенция по химическому оружию неплохо работали с хорошими странами, не означает, что они эффективны для того, чтобы поймать за руку плохие страны. Поэтому сейчас проблема распространения – одна из самых важных задач безопасности для ООН. Джона многие считают излишне жестким, но он очень умный, энергичный и усидчивый человек. Мы таких называем трудоголиками.

Из досье «НГ»
Доктор Рут Веджвуд – профессор международного права и дипломатии, директор Программы по международному праву и организациям Школы высших международных исследований при Университете Джонса Хопкинса. Она также является вице-президентом Американского общества международного права и членом редколлегии «Американского журнала международного права». Профессор Веджвуд входит в состав Комитета госсекретаря США по рекомендациям в области международного права и работает в Комитете по правам человека ООН. Автор многочисленных статей по реформе ООН, миротворчеству, терроризму и правам человека. Взгляды, выраженные в этом интервью, представляют ее личную точку зрения.