Елена Шарипова Дебаты о том, что же делать со средствами Стабилизационного фонда, все более усиливаются с ростом объема данного фонда. Главенствуют две идеи: первая – это не тратить деньги, а продолжать копить их на случай возможных в будущем бюджетных проблем, и вторая – вкладывать деньги в инвестиционные проекты, которые послужат двигателем экономического развития и сделают Россию независимой от мировых цен на сырье. На сегодняшний момент цена вопроса составляет 23 млрд. долл., или около 4% ВВП, однако мало кто задумывается над вопросом, сколько оптимально надо держать денег в Стабфонде.
Особенность бюджетной политики в России состоит в том, что треть доходов центрального правительства поступает от нефтяного сектора. В такой ситуации задачи фискальной политики, как представляется, должны быть следующими:
1) сглаживание волатильности (изменчивости) государственных расходов во времени;
2) эффективное использование дополнительных поступлений при благоприятной экономической конъюнктуре.
Первым шагом стратегической политики в бюджетной сфере является определение желаемого уровня государственных расходов в экономике. Выбор «оптимального» объема расходов – крайне сложная и неоднозначная задача, связанная с определением целей экономического развития, приоритетов социальной политики и геополитики. Поэтому на данном этапе мы будем придерживаться текущего уровня государственных расходов.
В связи с большой волатильностью мировых цен на нефть уровень государственных расходов в долгосрочной перспективе предполагает создание эффективной системы сглаживания. Реальные бюджетные поступления могут быть как выше, так и ниже среднего «оптимального» уровня, следовательно, при высоких бюджетных доходах правительство накапливает часть средств для покрытия расходов в ситуации резкого падения доходов.
Правительство может намеренно создавать резервы большие, чем необходимый объем для «сглаживания», и использовать дополнительные средства для инвестиционных целей. Можно установить правила, когда сверх суммы, необходимой для сглаживания расходов, часть средств, например 1% ВВП, тратится на общенациональные инвестиционные проекты. Рациональность создания искусственного инвестиционного спроса не является очевидной, однако это не дает ответа на основной вопрос – сколько надо денег для поддержания стабильного уровня расходов.
Неэффективность излишнего накопления резервов связана с оценкой влияния текущих государственных расходов на рост производства и инвестиционные стимулы. Сокращение расходов государства снижает не только текущее благосостояние населения, но и будущие доходы от производства из-за упущенных инвестиционных возможностей. Это особенно важно для экономик, в которых объем физического капитала находится на низком уровне, и поэтому более эффективно его наращивать, а не держать в финансовых активах. Непроцентные расходы в России сокращаются с 2002 г. при том, что бюджетный профицит составил в среднем 2,5% ВВП за последние три года.
Как известно, основными источниками наполнения Стабилизационного фонда являются дополнительные доходы, полученные от вывозных таможенных пошлин и НДПИ на нефть. Дополнительные доходы составляют поступления в результате превышения цены нефти марки «Urals» на мировых рынках над базовой ценой – 20 долларов за баррель. Другими словами, сверх этой цены – цены отсечения – поступления от пошлин и НДПИ направляются в Стабфонд, а не на бюджетные расходы. При существующих ценах на нефть объем Стабфонда на конец 2005 г. превысит 35 млрд. долл., или более 5% ВВП.
Зависимость российского бюджета от цен на нефть приводит к тому, что определение объема расходов бюджета напрямую связано с выбором цены отсечения. Теоретически цена отсечения (и следовательно, резервирование средств) должна позволять обеспечить ожидаемый (средний) уровень расходов при изменении цен на нефть. Средний же уровень доходов (соответственно и расходов) связан со средней ценой на нефть, то есть мы можем определить, какие поступления получит бюджет в зависимости от ожидаемой цены на нефть.
Цена отсечения в 20 долл./баррель, которая была определена при создании Стабилизационного фонда, удивительным образом совпала со средней мировой ценой на нефть за последние 30 лет. Так, средняя цена на нефть марки Brent с 1976 по 2003 г. составила 22 долл./баррель, что соответствует цене на нефть 20 долл./баррель марки Urals. Правительству оставалось лишь рассчитать, как связана средняя цена на нефть с ценой отсечения, установленной для поддержания доходов на постоянном уровне.
Расчеты Института открытой экономики показывают, что для сглаживания расходов во времени при прочих равных условиях и при средней цене на нефть в 21 долл./баррель, достаточно установить цену отсечения в 22 долл./баррель. Повышение цены отсечения до данного уровня приведет к росту бюджетных расходов (как текущих, так и инвестиционных), при этом резервов для возмещения возможных бюджетных потерь в Стабфонде будет достаточно.
Отметим, что данная стратегия предполагает неизменность средней цены на нефть. Динамика последних лет говорит о возможном повышении средней цены на нефть в будущем, а эффективная цена отсечения должна ориентироваться именно на будущее значение цены на нефть. Рост цен на нефть предполагает, что наша страна становится богаче и может себе позволить более высокий уровень расходов, если они эффективны.
Возможно, в ситуации роста доходов более разумным было бы не только повышать цену отсечения, но и одновременно снижать налоговую нагрузку на экономику. Такая политика, во-первых, привела бы к сокращению поступлений в Стабфонд и, во-вторых, помогла бы избежать неэффективности государственных расходов. А освободившиеся в экономике деньги рынок должен сам эффективно распределить.
