Вертикальная интеграция бессильна перед коррупцией

С внесением в Думу законопроекта о назначении губернаторов начался процесс разрушения российского федерализма. Владимир Путин хочет отменить федерализм в России не потому, что избранные народом губернаторы мешают борьбе с терроризмом. Просто он уверен в том, что вертикально интегрированная система управления, подчиненная одному человеку, будет работать более эффективно, чем децентрализованная федеративная структура исполнительной власти. За ошибки и просчеты каждого назначенного губернатора можно будет вызвать на кремлевский «ковер» и примерно наказать. А если это не поможет – снять с должности.

К сожалению, эта уверенность президента ошибочна. Вертикальная интеграция в условиях недееспособной системы мониторинга и отсутствия механизма горизонтальной подотчетности между ветвями власти работать не будет.

Вертикальная интеграция – термин экономический. В первую очередь он означает объединение производственных процессов внутри компании во имя снижения трансакционных издержек. Так, производителю автомобилей выгодно поглотить смежника – производителя моторов, чтобы избежать перебоев с поставками запасных частей. В экономике вертикальная интеграция работает тоже не всегда и не во всех секторах. Ключ к успеху интегрированного предприятия – механизм единого контроля над всеми производственными процессами.

Что же произойдет в системе государственного управления после того, как народ перестанет выбирать губернаторов?

Прямые расходы на проведение выборов, конечно, значительно уменьшатся. То немногое, что придется потратить на убеждение депутатов местных законодательных собраний, не идет в сравнение с теми ресурсами, которые шли на убеждение широких народных масс и местных элит.

Однако с изменением порядка избрания региональных лидеров возрастут общие трансакционные издержки государственного управления. Казалось бы, они должны понизиться, так как из цепочки «Кремль – губернаторы – народ» исчезнет самостоятельное среднее звено. Соответственно будет проще как «спускать» задачи назначенным губернаторам, так и контролировать их исполнение. Но на это надеяться не приходится.

Главный источник неэффективности системы государственного управления – коррупция – не только не уменьшится, а даже увеличится как на региональном, так и на федеральном уровне. Вопреки ожиданиям президента косвенные издержки управления возрастут значительно, потому что затраты на регулирование работы назначенных губернаторов будут возникать постоянно, вне зависимости от избирательного цикла. Говоря экономическим языком, президент будет вынужден осуществлять прямой контроль всего «производственного процесса», всей цепочки исполнительной власти. Сделать это в условиях слабого и неэффективного мониторинга и коррумпированности многих органов власти практически невозможно.

Сейчас избираемые губернаторы берут на себя часть издержек и большую часть контрольных функций. Взамен они аккумулируют на региональном уровне и часть прибыли – прежде всего в виде электоральной ренты. С отменой прямых региональных выборов федеральный Центр сконцентрирует в своих руках всю политическую прибыль. Теперь все достижения власти пойдут напрямую в копилку владельца главного кремлевского кабинета. Однако президент приобретет и аккумулированные издержки всех 89 регионов России. А поскольку проблем в регионах больше, чем достижений, конечный баланс между госактивами и гособязательствами вряд ли будет положительным.

С отменой прямых губернаторских выборов государство не сможет выступать двигателем экономического развития, и вот почему. Чиновничество всего мира работает по сигналу свыше, не проявляя при этом никакой собственной инициативы. Так уж устроен мир государственного управления. И не только в России. Сейчас наше государство претендует на роль лидера в процессе экономического развития. А в избранных губернаторах центральная власть видит противников осуществления глобальных экономических преобразований. Действительно, многие региональные лидеры препятствуют развитию конкуренции. Новые экономические агенты не приносят такой ренты, как «старые» компании, и не дают коррупционного дохода. Однако избираемые губернаторы были единственными «оптимизаторами» в системе государственной власти страны. Исполняя свой электоральный контракт с населением, они были вынуждены обслуживать не только частные, но и общественные интересы. Кроме того, губернаторы работали напрямую с населением в каждом субъекте Федерации и были за свою работу ответственны тоже перед населением. Теперь назначенные губернаторы будут прежде всего ориентироваться на Кремль и работать так и только так, как требует президент.

Отмена выборов губернаторов значительно усиливает и формальную бюджетную централизацию, и контроль федерального Центра за бюджетной политикой регионов. Я не знаю примеров успешно функционирующих федераций, в которых бюджетный процесс централизован. Дело в том, что фискальный федерализм является одним из определяющих критериев эффективного федеративного устройства государства. Такие успешные федерации, как США, Швейцария, Канада, Германия и Австралия, строятся на принципах «федерализма, сохраняющего рынок» и высокой степени автономии субнациональных властей в проведении экономической политики в пределах их территорий. И наоборот, федерации не столь успешные – Индия, Бразилия, Мексика – отличаются высокой степенью централизации.

Сложность и непрозрачность информационных потоков между населением и властью значительно возрастут. Увеличится и время принятия решений на местах, так как на них нужно будет получать согласие президентской администрации. В терминах институциональной экономики – увеличатся информационные издержки принятия решений и общая асимметрия информации. Это приведет к неэффективному функционированию системы государственного управления, прежде всего на региональном уровне. Возникнет конфликт между народом как потребителем общественных благ и государством – их поставщиком.

Эффективная работа вертикально интегрированной системы, будь она политической или экономической, возможна только при наличии налаженного механизма контроля и мониторинга за действиями всех составных частей и подразделений. Сам Владимир Путин признался, что политическая система не функционирует адекватно реалиям жизни. Каким образом эта система сможет координировать работу в 89 субъектах Федерации – остается загадкой.

Если учесть обстоятельства возникновения данной инициативы, то можно предположить, что принимаемые меры не были тщательно продуманы и подготовлены. Между тем в случае их институционального закрепления вновь произойдет серьезное изменение правил игры. Для нестабильной политической системы подобное «лечение» противопоказано.